Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 апреля 2010 г. N Ф09-2267/10-С1 по делу N А60-52875/2009-С9 Суд признал неправомерным привлечение заявителя к административной ответственности за невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, поскольку уведомление государственного органа не содержит указания на конкретное время составления протокола об административном правонарушении, процедуру производства по административному делу нельзя признать надлежащей (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 7 апреля 2010 г. N Ф09-2267/10-С1 по делу N А60-52875/2009-С9

Дело N А60-52875/2009-С9

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 мая 2010 г. N Ф09-3798/10-С1 по делу N А60-33060/2009-С9

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 декабря 2009 г. N Ф09-9659/09-С1 по делу N А60-15722/2009-С9

См. также Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2009 г. N 17АП-7109/09

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Василенко С.Н., Лукьянова В.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Свердловэнергосбыт" (далее - общество, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.12.2009 по делу N А60-52875/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2010 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества - Дралова Л.А. (доверенность от 31.12.2009 N 24606), Кравцов С.М. (доверенность от 31.12.2009 N 24607);

Управления федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Крашенинников С.С. (доверенность от 22.09.2009 б/н).

От управления поступило ходатайство о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ст. 10 Конституции Российской Федерации в части допущения при проверке соблюдения порядка административного расследования установления (диктования) такого порядка судом. Данное ходатайство судом кассационной инстанции отклоняется ввиду отсутствия правовых оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для его удовлетворения. Иных ходатайств не поступило.

Общество обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления от 07.10.2009 о назначении административного наказания в виде административного штрафа по делу N 64 об административном правонарушении по ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -Кодекс).

Решением суда первой инстанции от 15.12.2009 (судья Киселев Ю.К.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2010 (судьи Ясикова Е.Ю., Риб Л.Х., Осипова С.П.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов, в частности относительно наличия вины общества в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование жалобы заявитель также указывает на истечение срока давности привлечения к административной ответственности и на существенное нарушение антимонопольным органом порядка привлечения к административной ответственности, выразившееся в ненадлежащем извещении общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, управлением 11.03.2009 по делу N 67 было вынесено решение, согласно которому в действиях общества выявлен факт нарушения ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившийся в непредставлении сетевым организациям, Региональной энергетической комиссии Свердловской области сведений о заявленной мощности за 2007 г., 1-е полугодие 2008 г. (в частности по одноставочным потребителям) и создании тем самым угрозы ущемления интересов сетевых организаций на установление для них экономически обоснованных тарифов.

На основании указанного решения антимонопольным органом обществу выдано предписание от 11.03.2009 о прекращении в срок до 25.04.2009 нарушений антимонопольного законодательства (ч. 1 ст. 10 Закона N 135-ФЗ) путем предоставления информации о величине заявленной мощности за 2007 г. и 1-е полугодие 2008 г. (в частности по одноставочным потребителям) открытого акционерного общества "МРСК Урала" (далее - ОАО "МРСК Урала") в отношении каждой точки поставки обслуживаемого обществом потребителя электрической энергии, присоединенного к ОАО "МРСК Урала".

Общество 24.04.2009, то есть за один день до истечения срока исполнения предписания, обратилось в арбитражный суд с заявлением об обжаловании вышеназванных решения и предписания управления от 11.03.2009 N 67.

В соответствии со ст. 52 Закона N 135-ФЗ в случае подачи заявления в арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Следовательно, с 24.04.2009 исполнение предписания управления было приостановлено.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 17.06.2009 по делу N А60-15722/2009-С9 в удовлетворении заявленных обществом требований о признании недействительными решения и предписания управления от 11.03.2009 отказано. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2009 по тому же делу решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Таким образом, с 28.08.2009 течение срока исполнения предписания возобновилось и срок его исполнения истек 29.08.2009.

По факту невыполнения обществом в установленный срок законного предписания антимонопольного органа 03.09.2009 управлением было вынесено определение о возбуждении дела N 64 об административном правонарушении и проведении административного расследования по ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса.

По результатам административного расследования управлением 22.09.2009 составлен протокол об административном правонарушении, на основании которого вынесено постановление от 07.10.2009 о назначении административного наказания по ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса в виде административного штрафа в размере 300000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суды первой и апелляционной инстанций, сделав вывод о доказанности антимонопольным органом наличия в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения, указав на отсутствие оснований для признания совершенного обществом правонарушения малозначительным, не выявив со стороны управления существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, отказали в удовлетворении заявленных требований.

Изучив материалы дела, доводы заявителя, приведенные в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Частью 2.2 ст. 19.5 Кодекса предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке и совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Учитывая положения ст. 36, ч. 1, 4 ст. 51 Закона N 135-ФЗ, и установив факт неисполнения обществом предписания управления от 11.03.2009 в установленный срок, суды первой и апелляционной инстанций сделали правильный вывод о наличии события административного правонарушения, предусмотренного ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса.

Вместе с тем в соответствии с ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 Кодекса лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом являются задачами производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 Кодекса). В этих целях административный орган должен соблюдать установленный порядок осуществления процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению дел об административных правонарушениях. В частности, в соответствии с требованиями ст. 28.2 Кодекса при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается отметка в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом, представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.

Данная норма права по своей правовой природе призвана обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Целью таких гарантий является полное и всестороннее выяснение фактических обстоятельств дела об административном правонарушении.

Положения ст. 28.2 Кодекса (в их системном единстве с иными правилами раздела IV Кодекса) позволяют рассматривать составление протокола об административном правонарушении как одно из важнейших процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающее формирование доказательственной основы, которая в дальнейшем может лишь корректироваться с учетом доводов, выдвигаемых участниками административного производства при рассмотрении дела об административном правонарушении и обжаловании решения административного органа. По смыслу ч. 2 ст. 26.2 и ч. 2 ст. 28.2 Кодекса как протокол, так и содержащиеся в нем объяснения и сведения являются основными средствами доказывания по делам об административных правонарушениях.

Из приведенных норм также следует, что при составлении протокола об административном правонарушении должностные лица, уполномоченные на это действие, обязаны обеспечить соблюдение прав лица, в отношении которого составляется протокол, в частности, заблаговременно известить это лицо о времени и месте составления протокола по конкретному составу правонарушения, независимо от того, когда он составляется.

В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 Кодекса дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Из вышеизложенного следует, что протокол об административном правонарушении составляется, а дело о привлечении к ответственности рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к ответственности, или в его отсутствие, но при условии надлежащего извещения.

Неизвещение лица, привлекаемого к административной ответственности о времени и дате составления протокола об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных Кодексом процессуальных прав и гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений и представления доказательств, по заявлению ходатайств и отводов, использованию юридической помощью защитника.

В силу п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно п. 24 названного постановления при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 Кодекса.

Как следует из материалов дела, определением от 03.09.2009 уполномоченным должностным лицом управления возбуждено дело N 64 об административном правонарушении по ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса и проведении административного расследования (л.д. 42).

Этим же определением законному представителю общества предложено явиться в период по 22.09.2009 в Свердловское УФАС России (г. Екатеринбург, ул. Московская, 11, каб. 219) в рабочее время (понедельник-пятница с 09.00 до 17.00, перерыв с 13.00 до 14.00) для составления протокола об административном правонарушении и (или) в период по 22.09.2009 подписать прилагаемый экземпляр составляемого протокола об административном правонарушении и представить его в Свердловское УФАС России с внесением в него и (или) приложением к нему копий документов, удостоверяющих личность и служебное положение, а также объяснений и замечаний по содержанию административного преследования, в том числе относительно наличия (отсутствия) обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 Кодекса).

Оценив указанное определение по правилам в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, кассационный суд пришел к выводу о том, что названное определение от 03.09.2009 не может считаться доказательством надлежащего извещения общества о дате и времени составления протокола об административном правонарушении.

Поскольку уведомление антимонопольного органа не содержит указания на конкретное время составления протокола об административном правонарушении, процедуру производства по административному делу нельзя признать надлежащей. Допущенные управлением нарушения при производстве по административному делу носят существенный характер, поскольку обществу не была обеспечена правовая возможность для защиты прав и законных интересов и непосредственное участие в составлении протокола по делу об административном правонарушении.

Таким образом, при рассмотрении дела суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод об отсутствии существенных нарушений управлением порядка привлечения общества к административной ответственности, который противоречит имеющимся в деле доказательствам.

Между тем указанные обстоятельства являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления управления от 07.10.2009 о назначении административного наказания по ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса в виде штрафа в размере 300000 руб., в связи с этим обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а кассационная жалоба - удовлетворению.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 4.5 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение, в частности антимонопольного законодательства - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока и такое правонарушение не является длящимся.

Таким образом, такое правонарушение, как невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных государственных органов, не может относиться к категории длящихся правонарушений и считается оконченным с момента истечения срока, установленного предписанием.

В связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента совершения административного правонарушения.

В силу ст. 51 Закона N 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

Как следует из материалов дела, согласно предписанию антимонопольного органа от 11.03.2009 N 67 общество обязано было его выполнить в срок до 25.04.2009.

Суды, учитывая приостановление исполнения предписания управления с 24.04.2009, правильно определили дату истечения срока исполнения предписания - 29.08.2009.

При таких обстоятельствах срок давности привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, связанное с невыполнением обязанности к установленному сроку, начинает исчисляться с момента наступления указанного срока, в данном случае - с 29.08.2009.

Частью 4 ст. 51 Закона N 135-ФЗ (в редакции Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации") предусмотрено, что под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Данная норма закона вступила в законную силу с 20.08.2009.

Таким образом, срок давности для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса, в рассматриваемом случае составляет не два месяца со дня совершения административного правонарушения, а один год, поскольку неисполнение в срок предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Поскольку фактические обстоятельства по делу судами установлены достаточно полно, но выводы судов относительно отсутствия существенного нарушения управлением порядка привлечения общества к административной ответственности не соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного обществом требования.

Руководствуясь ст. 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.12.2009 по делу N А60-52875/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2010 по тому же делу отменить.

Признать незаконным и отменить постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 07.10.2009 по делу N 64 о назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере 300000 руб. открытому акционерному обществу "Свердловэнергосбыт" за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2.2 ст. 19.5 Кодекса.