Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 13 апреля 2010 г. N Ф09-2392/10-С1 по делу N А60-30517/2009-С9 Суд признал незаконными действия должностных лиц управления по включению в акт проверки фактов нарушений и иных обстоятельств, повлекших вынесение в адрес министерства представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства рассмотрения управлением возражений министерства на акт проверки, письменное заключение на возражения по акту не представлено (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 13 апреля 2010 г. N Ф09-2392/10-С1 по делу N А60-30517/2009-С9

Дело N А60-30517/2009-С9

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Поротниковой Е.А., судей Лукьянова В.А., Черкезова Е.О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области (далее - управление) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 26.10.2009 по делу N А60-30517/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2009 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства финансов Свердловской области (далее - министерство, заявитель) - Захаров Н.В. (доверенность от 18.01.2010 N 20-11-29);

управления - Искакова К.О. (доверенность от 12.05.2009 N 62-07-30/16).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании незаконными действий должностных лиц управления по включению в акт проверки от 26.05.2009 фактов нарушений и иных обстоятельств, повлекших вынесение в адрес министерства представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением суда первой инстанции от 26.10.2009 (судья Морозова Г.В.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2009 (судьи Борзенкова И.В., Грибиниченко О.Г., Гулякова Г.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит данные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. В обоснование жалобы управление указывает на то, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и оспариваемые действия должностных лиц управления соответствуют закону и иным нормативным правовым актам; включение нарушений, выявленных по проверкам иных организаций, является законным. Управление также отмечает, что из содержания решения суда первой инстанции не видно, какие права и законные интересы заявителя нарушены в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; в резолютивной части решения и постановления в нарушение ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют указания на обязанность соответствующих должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Как установлено судами и следует из материалов дела, сотрудниками управления в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в период с 04.05.2009 по 01.06.2009 была проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения бюджета субъекта Российской Федерации в министерстве и у получателей субсидий и субвенций, предоставленных за счет средств федерального бюджета за 2008 год.

По результатам проверки составлен акт от 26.05.2009, в котором отражены выявленные финансовые нарушения.

На основании данного акта руководителем управления в адрес председателя Правительства Свердловской области вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 22.06.2009 N 62-02-22/1096, содержащее предложения по принятию мер принуждения за выявленные нарушения, а именно: эффективно и рационально использовать средства федерального бюджета; не допускать искажения данных в бухгалтерском учете и отчетности; остаток неиспользованных межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий и субвенций, при отсутствии потребности в них, подлежит возврату в доход бюджета, из которого они были представлены (п. 5 ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации); рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Возражения, представленные министерством на акт проверки, оставлены управлением без рассмотрения, письменное заключение на возражения по акту отсутствует.

Полагая, что действия должностных лиц управления по включению в акт проверки от 26.05.2009 фактов нарушений и иных обстоятельств, повлекших вынесение в адрес министерства представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, являются незаконными, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявление министерства, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод об отсутствии у управления правовых оснований для включения в акт проверки от 26.05.2009 иных организаций, получателей средств федерального бюджета. Суды также исходили из отсутствия в материалах дела доказательств рассмотрения управлением представленных заявителем возражений на акт проверки, что является нарушением п. 72 Административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Выводы управления относительно нарушения министерством бюджетного законодательства, выразившегося в невозврате остатков средств федерального бюджета, признаны судами неправомерными. Кроме того, апелляционный суд установил нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Данные выводы судов являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) к бюджетным правоотношениям, в том числе, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Согласно положениям ст. 268 Бюджетного кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов и осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Таким образом, контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая в соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета и направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14 Положения).

В соответствии с п. 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Для исполнения вышеназванных функций приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н утвержден Административный регламент исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Административный регламент).

Руководствуясь положениями п. 3, 4, 6 Административного регламента, суды обеих инстанций обоснованно указали на то, что ревизия (проверка) проводится отдельно по каждой организации с составлением самостоятельного акта проверки.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

С учетом вышеназванных норм права вывод судов об отсутствии у управления при проведении проверки министерства правовых оснований для включения в акт проверки от 26.05.2009 иных организаций, получателей средств федерального бюджета, является правильным. Как обоснованно отметил апелляционный суд, Административный регламент, как и утвержденная 25.02.2009 программа проверки соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и у получателей субсидий и субвенций, предоставленных за счет средств федерального бюджета за 2008 г., не предусматривают включение в акт проверки выводов в отношении всех организаций, получателей средств федерального бюджета.

Рассмотрев спор, суды также установили, что министерством в управление были представлены возражения на акт (письмо от 02.06.2009).

Согласно п. 72 Административного регламента датой окончания ревизии (проверки) считается день подписания акта ревизии (проверки) руководителем проверяемой организации. В случае отказа руководителя организации подписать или получить акт ревизии (проверки), но при наличии возражений проверенной организации по акту ревизии (проверки) датой окончания ревизии (проверки) считается день утверждения лицом, назначившим ревизию (проверку), заключения на возражения проверенной организации по акту ревизии (проверки).

Таким образом, в случае, если у проверяемой организации имеются возражения, то проверка может быть окончена только после утверждения заключения на возражения по акту проверки.

В материалах дела отсутствуют доказательства рассмотрения управлением возражений министерства на акт проверки, письменное заключение на возражения по акту не представлено.

Ссылаясь на п. 7 ст. 14 Федерального закона от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов", суды также правомерно отклонили доводы управления относительно нарушения заявителем бюджетного законодательства, которое выразилось в невозврате остатков средств федерального бюджета, поскольку отсутствие в 2008 году потребности в неиспользованных субвенциях и субсидиях 2007 года в ходе проверки управлением не устанавливалось.

Кроме того, как правильно указал апелляционный суд, то обстоятельство, что в отношении министерства применены меры принуждения за нарушения иных организаций, получателей средств федерального бюджета уже само по себе влечет за собой нарушение прав и законных интересов заявителя.

С учетом изложенного суды обеих инстанций обоснованно удовлетворили заявленные министерством требования.

Всем обстоятельствам дела и представленным сторонами доказательствам судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка. При этом нарушений норм материального либо процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

Обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 26.10.2009 по делу N А60-30517/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2009 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области - без удовлетворения.