Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 3 июня 2008 г. N Ф09-3981/08-С1 Суд прекратил производство по делу о признании незаконными действий управления, выразившихся в выдаче заключений о результатах рассмотрения заявки на долгосрочное пользование объектами животного мира, поскольку экспертное заключение не носит властно-распорядительного характера, то оно не является ненормативным правовым актом государственного органа, который может быть оспорен в судебном порядке (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 3 июня 2008 г. N Ф09-3981/08-С1

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего, судей,

рассмотрел в судебном заседании жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Курганской области (далее - управление) на решение Арбитражного суда Курганской области от 20.03.2008 по делу N А34-7869/07.

В судебном заседании приняли участие представители:

Курганского областного союза потребительских обществ (далее - союз) - Аликина М.В. (доверенность от 31.03.2008).

Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору - Порохин Г.П. (доверенность от 09.01.2008 N 2).

Союз обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконными действий управления, выразившихся в выдаче заключений о результатах рассмотрения заявки на долгосрочное пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, с выводами о несоответствии соискателя лицензионным требованиям и условиям, во включении в заключения положения, касающегося определения приоритетного права на предоставление животного мира, и в принятии отказа в выдаче долгосрочной лицензии на долгосрочное пользование объектами охоты в границах Одинского, Рассветского, Сунгуровского охотничьих хозяйств Мокроусовского района (с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области (далее - Департамент), Потребительский кооператив "Мокросоусовский коопзверпромхоз".

Решением суда от 20.03.2008 заявленные требования удовлетворены. Действия управления, выразившиеся в выдаче заключений с выводами о несоответствии соискателя лицензионным требованиям и условиям, по включению в заключения положения, касающегося определения приоритетного права на предоставление животного мира (п. 3.4), в принятии отказа в выдаче долгосрочной лицензии на долгосрочное пользование объектами охоты в границах Одинского, Рассветского, Сунгуровского охотничьих хозяйств Мокроусовского района, признаны незаконными.

В порядке апелляционного производства решение суда не обжаловалось.

В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, управление просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом положений ст. 36, 37 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире), ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 26.06.2007 в Курганской областной общественно-политической газете "Новый мир" было опубликовано объявление о приеме заявок Департаментом от соискателей на предоставление территорий: Карпунинское, Михайловское, Одинское, Рассветское, Сунгуровское, Уваровское Мокроусовкого района, необходимых для долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты.

Союзом в соответствии с п. 4 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденным приказом Минсельхоза Российской Федерации от 26.06.2000 N 569 (далее - Положение), были представлены в Департамент следующие документы: копия Устава, копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица, постановление общего собрания представителей потребительских обществ Курганской области от 17.04.2003, копия свидетельства о постановке на учет юридического лица в налоговом органе, заявка на долгосрочное пользование объектами охоты на границах Рассветского, Одинского, Сунгуровского охотничьих хозяйств Мокроусовского района, экологические обоснования, содержащие краткую характеристику заявляемых территорий, данные о материально-техническом оснащении, необходимые для выполнения пользования объектами охоты, сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих лицензируемый вид деятельности.

Заявки 30.07.2007 были переданы в управление для получения экспертного заключения о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям.

Письмом от 13.08.2007 N 45/4780 экспертная комиссия управления по рассмотрению заявок на долгосрочное пользование объектами животного мира помимо документов, перечисленных в п. 4 Положения, дополнительно запросила у союза документы, подтверждающие наличие автотранспорта, необходимого для обеспечения лицензируемого вида деятельности и бухгалтерский баланс организации.

Указанные документы союзом были переданы в управление.

По итогам рассмотрения заявок на долгосрочное пользование объектами охоты в границах Рассветского, Одинского, Сунгуровского охотничьих хозяйств Мокроусовского района и представленных материалов экспертной комиссией управления были приняты экспертные заключения от 31.08.2007 и направлены в Департамент.

В п. 4.2 названных экспертных заключений указано, что соискатель не соответствует лицензионным требованиям и условиям, поскольку в его Уставе не предусмотрен заявляемый вид деятельности, и в штате отсутствует специалист, обеспечивающий лицензионный вид деятельности. В п. 4.3 заключений указано, что соискатель не обладает приоритетным правом на предоставление животного мира в пользование на заявляемой территории.

Управлением 06.11.2007 союзу был направлен отказ о выдаче долгосрочной лицензии (выраженный в письме N 45/6513), со ссылкой на п. 10 Положения и названные экспертные заключения, которыми установлено, что соискатель не соответствует лицензионным требованиям и условиям, так как в его Уставе не предусмотрен заявляемый вид деятельности (охота и ведение охотничьего хозяйства), отсутствует в штате специалист, обеспечивающий лицензионный вид деятельности, а также в данном отказе указано, что вопрос о предоставлении заявляемых территорий согласно письму Департаментом не рассматривался (т. 1, л.д. 18).

Считая данные действия управления незаконными, союз обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из незаконности оспариваемых экспертных заключений и отказа управления в выдаче долгосрочной лицензии, поскольку отсутствие в Уставе союза наименования лицензируемого вида деятельности не является основанием для отказа в выдаче долгосрочной лицензии на пользование объектами охоты, им представлены доказательства наличия в его штате специалиста, обеспечивающего осуществление лицензируемого вида деятельности. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что управление не уполномочено определять приоритетное право на предоставление животного мира в пользование на указанных территориях.

В соответствии со ст. 37 Закона о животном мире и Положением, экспертная комиссия управления дает заключение о возможности или невозможности выдачи долгосрочной лицензии на пользование животным миром.

На основании данного заключения орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в данном случае - Правительство Курганской области) принимает решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении соответствующей лицензии (ч. 3 ст. 36 Закона о животном мира).

В силу изложенного и ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации экспертное заключение не является ненормативным актом государственного органа, так как отражает лишь ход и результаты проведенных экспертом исследований и, следовательно, не нарушает права и охраняемые законом интересы организации в сфере предпринимательской деятельности.

Статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку экспертное заключение не носит властно-распорядительного характера, то оно не является ненормативным правовым актом государственного органа, который может быть оспорен в судебном порядке.

Следовательно, спор о признании его недействительным не подведомствен арбитражному суду и на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу в данной части подлежит прекращению.

Вместе с тем, вывод суда первой инстанции о незаконности отказа управления, выраженного в письме от 06.11.2007 N 45/6513, в выдаче долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты, является обоснованным.

В п. 2.2 Устава союза предусмотрено, что союз вправе заниматься иной предпринимательской деятельностью, направленной на достижение целей, ради которых союз создан и соответствующей этим целям.

Статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде.

В силу п. 10 Положения основанием для отказа в выдаче долгосрочной лицензии являются: наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям; непредставление всех необходимых документов в указанный срок.

Судом установлено, что союз ранее осуществлял такой вид деятельности как охота и ведение охотничьего хозяйства.

С учетом изложенного, суд пришел к обоснованному выводу, что отсутствие в Уставе союза наименования лицензируемого вида деятельности не является основанием для отказа в выдаче долгосрочной лицензии на пользование объектами охоты.

В соответствии с Законом о животном мире для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо подает заявку, в которой указываются сведения о заявителе, в том числе и сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности, которая в целях принятия решения о предоставлении заявителю территории, необходимой для осуществления пользования животным миром, передается для дачи заключения соответствующему специально уполномоченному государственному органу по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В порядке п. 4.4 Положения соискатель лицензии должен предоставить сведения о профессиональной или квалификационной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности.

Факт наличия у соискателя лицензии специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности установлен судом и подтвержден материалами дела (копия диплома Чиняева О.Н., приказ о приеме на работу от 02.07.2007 N 78, трудовой договор от 02.07.2007, копия трудовой книжки).

Также в отказе управление сослалось на то, что союз не обладает приоритетным правом на предоставление животного мира в использование на заявляемой территории.

В силу ст. 37 Закона о животном мире высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления этой территории или акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию или акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурса с соблюдением антимонопольных требований.

Конкурс организуют и проводят специально уполномоченные государственные органы субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Предоставление в пользование животного мира и территорий или акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения.

На основании п. 12, 13 Порядка предоставления территории (акваторий) Курганской области, необходимых для осуществления долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденный постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 08.06.2007 N 262, при поступлении заявки от одного претендента и наличии положительного заключения лицензирующего органа о соответствии его лицензионным требованиям, территории (акватории) Курганской области, необходимые для осуществления долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, предоставляются претенденту без проведения конкурса. При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию, уполномоченный орган проводит конкурс на предоставление территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, с соблюдением антимонопольных требований.

Из содержании названных норм следует, что конкурсы на право пользования охотугодиями проводятся лишь при наличии нескольких претендентов, следовательно, до появления иных претендентов на охотугодия, союз может получить долгосрочную лицензию на него вне конкурса.

Следовательно, приоритетное право союза могло быть определено уполномоченным органом только по итогам проведения соответствующего конкурса.

Судом установлено, что на момент рассмотрения данного дела конкурс на получение в пользование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в границах Сунгуровского охотничьего хозяйства Мокроусовского района не проводился.

При таких обстоятельствах правомерен вывод суда о том, что управление не уполномочено определять приоритетное право на предоставление животного мира в пользование на указанных территориях.

Довод управления о том, что письмо от 06.11.2007 N 45/6513 не является ненормативным правовым актом, носит только информативный характер, в связи с чем не нарушает права и законные интересы союза и, следовательно, неправомерно признано незаконным судом первой инстанции отклоняется судом кассационной инстанции как необоснованный.

Как следует из содержания ст. 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решением государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, которое может быть признано незаконным в Арбитражном суде, является документ, содержащий вывод этого органа об отказе в совершении им каких-либо действий, затрагивающий права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, создающий препятствие для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что союзом оспаривается решение управления об отказе в выдаче долгосрочной лицензии, а не письмо, которым указанное решение доведено до заявителя, и мотивы, по которым управление приняло оспариваемое решение.

Письмо от 06.11.2007 N 45/6513, бесспорно, имеет также и информативный характер. Однако любое решение доводит до сведения лица, в отношении которого оно принято, конкретную информацию, то есть любое решение несет информативный характер, однако данное обстоятельство не исключает возможности обжалования решения.

Таким образом, принятое управлением решение об отказе в выдаче долгосрочной лицензии, доведенное до сведения заявителя посредством письма с указанием причины отказа, безусловно влечет юридические последствия для заявителя.

Согласно ч. 1 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что Арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, возникший спор подведомственен арбитражному суду в данной части.

В Положение о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области, являющееся приложением к постановлению Администрации (Правительства) Курганской области от 25.09.2006 N 338, внесены изменения постановлением Правительства Курганской области от 26.12.2007 N 661, из которого следует, что Департамент является уполномоченным органом исполнительной власти Курганской области в сфере охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также водных биологических ресурсов. С 01.01.2008 Департамент является специально уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Ввиду того, что с 01.01.2008 у управления отсутствуют полномочия по выдаче лицензий и разрешений на использование объектов животного мира, возможности устранения допущенных нарушений прав и законных интересов у союза не имеется (ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд правомерно вынес в решение в части признания незаконными действий управления, выразившихся в принятии отказа в выдаче долгосрочной лицензии.

Руководствуясь ст. 286-289, 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Курганской области от 20.03.2008 по делу N А34-7869/07 отменить в части признания незаконными действий Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Курганской области по выдаче заключений экспертной комиссии от 31.08.2007. В указанной части производство по делу прекратить. В остальной части решение суда оставить без изменения.