Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 августа 2008 г. N Ф09-5802/08-С1 Суд признал недействительным решение городской Думы об утверждении положения о порядке размещения рекламных конструкций, поскольку правовое регулирование рекламной деятельности относится к компетенции федерального законодателя (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 18 августа 2008 г. N Ф09-5802/08-С1

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего, судей,

рассмотрел в судебном заседании жалобу Пермской городской Думы на решение Арбитражного суда Пермского края от 10.06.2008 (резолютивная часть от 05.06.2008) по делу N А50-4841/08.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "НЗ Инвест" (далее - общество) - Томилов И.В. (доверенность от 15.08.2008 N 28), Пятунина А.Г. (доверенность от 04.05.2008 N 18);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление) - Меновщикова Н.Б. (доверенность от 14.08.2008 N 43), Кузнецова Ю.Н. (доверенность от 14.08.2008 N 42).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Общество обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействующими абз. 4 п. 1.3, абз. 5, 8 п. 1.7, абз. 3 п. 1.8 решения Пермской городской Думы от 29.01.2008 N 12 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 24.10.2006 N 264 "Об утверждении Положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Перми" (далее - Решение N 12), а также Приложения N 1 к Решению N 12.

Управление обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействующими абз. 5, 8 п. 1.7, абз. 3 п. 1.8 Решения N 12.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены администрация г. Перми и Управление по развитию потребительского рынка администрации г. Перми.

Решением суда от 10.06.2008 (резолютивная часть от 05.06.2008) требования общества удовлетворены частично. Требования управления удовлетворены в полном объеме. Признаны недействующими абз. 4 п. 1.3, абз. 5, 8 п. 1.7, абз. 3 п. 1.8 Решения N 12 как не соответствующие п. "ж" ст. 71, ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 1, ч. 1 ст. 2, ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ), ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). В остальной части требований обществу отказано.

В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, Пермская городская Дума просит указанный судебный акт отменить в части признания судом недействующими абз. 4 п. 1.3, абз. 5, 8 п. 1.7, абз. 3 п. 1.8 Решения N 12, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судом положений Конституции Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона N 38-ФЗ, Закона N 131-ФЗ, а также на ненадлежащую оценку фактических обстоятельств дела.

Как следует из материалов дела, 29.01.2008 Пермской городской Думой принято Решение N 12, которым изменен порядок размещения рекламных конструкций на территории г. Перми.

Так абз. 4 п. 1.3 Решения N 12 определена центральная территория города Перми, которая представляет собой территорию, ограниченную следующими границами: левый берег реки Камы - площадь перед вокзалом Пермь II (включительно) - ул. Ленина - площадь Гайдара (включительно) - ул. Локомотивная - ул. Малкова - шоссе Космонавтов (включая кольцевую развязку до ул. 9-го Мая) - площадь ЦКР (включительно) - ул. Революции - ул. Куйбышева - ул. Чкалова (включая планируемую дорогу на ул. Старцева) - б. Гагарина - ул. Крупской - левый берег реки Камы, а также ул. Мира на участке от ул. 9 Мая до ул. Карпинского.

На всей центральной территории города не допускается установка отдельных видов конструкций: щитовых конструкций (абз. 5 п. 1.7 Решения N 12); перетяжек (абз. 8 п. 1.7 Решения N 12); плоскостных (щитовых) крышных установок (абз. 3 п. 1.8 Решения N 12).

Считая данные изменения не соответствующими действующему законодательству и нарушающими права и законные интересы рекламораспространителей в сфере осуществления предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействующими.

Управление обратилось в арбитражный суд в защиту публичных интересов, оспаривая абз. 5, 8 п. 1.7, абз. 3 п. 1.8 Решения N 12.

Признавая не действующими абз. 5, 8 п. 1.7, абз. 3 п. 1.8 Решения N 12, суд исходил из того, что введение ограничений на установку и эксплуатацию определенных видов рекламных конструкций на той или иной территории муниципального образования не входит в компетенцию органов местного значения. Кроме того, признавая не действующим абз. 4 п. 1.3 Решения N 12, суд исходил из того, что понятие "центральная территория" и ее границы действующим федеральным и местным законодательством не определены, как не установлен и принцип определения такой территории.

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

В силу ст. 191, 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы вправе обратиться с заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу (ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка находится в ведении Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Закона N 38-ФЗ законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с указанным Законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в п. 3, 6 постановления от 04.03.1997 N 4-П, реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства. В этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка.

Таким образом, правовое регулирование рекламной деятельности и в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции именно федерального законодателя.

Правовое регулирование вопросов в области рекламы, относящихся к общефедеральному законодательству, иными видами законодательства способно создать препятствия для перемещения товаров, услуг и финансовых средств, ограничить добросовестную конкуренцию, что несовместимо с обязанностью государства гарантировать единство экономического пространства.

Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4, 5 и 6). В силу положений ст. 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Вопросы, связанные с распространением наружной рекламы и установкой рекламных конструкций, регулируются ст. 19 Закона N 38-ФЗ. Частями 5, 9-22 указанной статьи определена компетенция органа местного самоуправления в сфере наружной рекламы, к которой относятся: проведение торгов на право установки и эксплуатации рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности; выдача разрешений на установку рекламных конструкций, предписаний о демонтаже самовольных конструкций; принятие решений об аннулировании разрешений.

К вопросам местного значения городского округа в указанной сфере в силу ст. 16 Закона N 131-ФЗ отнесены лишь выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений и выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом N 38-ФЗ.

Таким образом, как правильно указал суд, в соответствии с действующим федеральным законодательством о рекламе, в компетенцию органов местного самоуправления не входит введение ограничений на установку и эксплуатацию определенных видов рекламных конструкций на той или иной территории муниципального образования. Также не определены и виды рекламных конструкций, в отношении которых действуют или могут действовать ограничения их территориального размещения.

Между тем ст. 8 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя называет гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.

Согласно ст. 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Аналогичные нормы содержатся и в ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, установлен запрет на осуществление деятельности, подавляющей экономическую самостоятельность юридических лиц, произвольно ограничивающей право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, а также право частной собственности.

При таких обстоятельствах и с учетом приведенных норм права суд обоснованно признал недействующими абз. 5, 8 п. 1.7, абз. 3 п. 1.8 Решения N 12, устанавливающие запрет на размещение щитовых конструкций, перетяжек, плоскостных (щитовых) крышных установок на центральной территории г. Перми, как не соответствующие п. "ж" ст. 71, ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 1, ч. 1 ст. 2, ст. 19 Закона N 38-ФЗ, ст. 16 Закона N 131-Ф3.

Также обоснованно суд признал не соответствующим указанным нормативным актам и недействующим абз. 4 п. 1.3 Решения N 12 исходя из следующего.

В соответствии с Законом N 131-ФЗ и Уставом г. Перми к вопросам местного значения органов местного самоуправления отнесено утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.

В рамках своих полномочий Пермской городской Думой 26.06.2007 за N 143 утверждены "Правила землепользования и застройки города Перми", в которых отображены принятые в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия ограничения использования территории, а именно: определены территориальные зоны, в том числе зоны с особыми условиями использования территории (зоны охраны объектов культурного наследия с отображением охранных зон объектов наследия в пределах внутриквартальных пространств, в пределах уличных пространств и площадей; зоны археологического культурного слоя, подлежащего охране, надзору и контролю (территории (охранные зоны) памятников археологии), и границ историко-культурно-природных территорий и комплексов памятников); установлены градостроительные регламенты по видам и предельным параметрам разрешенного использования земельных участков в пределах зон, в том числе в целях размещения на ней наружной рекламы.

Таким образом, в указанных Правилах отражены зоны с особыми условиями использования территории, а также требования к размещению наружной рекламы по каждой из зон.

Однако понятие "центральная территория" и ее границы данными Правилами не определены, как не установлен и принцип определения такой территории действующим законодательством.

Кроме того, как правильно указал суд, абз. 4 п. 1.3 Решения N 12 в совокупности с абз. 5, 8 п. 1.7 и абз. 3 п. 1.8 Решения N 12 говорят о том, что понятие центральной территории города в оспариваемом нормативном акте применено в целях запрета размещения на данной территории отдельных видов рекламных конструкций и распространяется на все формы собственности объектов недвижимого имущества, находящиеся в пределах данной территории.

Доводы Пермской городской Думы, приведенные в кассационной жалобе, отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права и по существу сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств дела, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 10.06.2008 (резолютивная часть от 05.06.2008) по делу N А50-4841/08 оставить без изменения, кассационную жалобу Пермской городской Думы - без удовлетворения.