Решение Арбитражного суда Свердловской области от 8 июля 2010 г. N А60-16694/2010-С8 Суд признал недействующими пункты порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела и порядка деятельности общественных кладбищ и правил содержания мест погребения в муниципальном образовании, наделяющие специализированную службу исключительным правом осуществления деятельности, связанной с содержанием мест погребения, поскольку спорные положения противоречат требованиям закона и вводят ограничение конкуренции в сфере организации похоронного дела в городе, тем самым нарушают права иных, кроме специализированной организации, хозяйствующих субъектов в сфере деятельности по оказанию указанных услуг (извлечение)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 8 июля 2010 г. N А60-16694/2010-С8

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 сентября 2010 г. N Ф09-7116/10-С1 по делу N А60-16694/2010-С8 настоящее решение отменено в части взыскания госпошлины

Резолютивная часть решения объявлена 05 июля 2010 года

Полный текст решения изготовлен 08 июля 2010 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи судей при ведении протокола судебного заседания помощником судьи рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Прокуратуры Свердловской области к Главе муниципального образования г.Каменск-Уральский о признании недействующим нормативного правового акта

при участии в судебном заседании

от заявителя: М.А.Васильева, представитель, доверенность от 12.10.2009 N 8-12-09;

от заинтересованного лица: О.В.Дегтярева, представитель, доверенность от 05.08.2008 N 2289.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Процессуальные права и обязанности разъяснены. Отвода суду не заявлено. Заявлений и ходатайств не поступило.

Прокуратура Свердловской области (далее - Заявитель) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Главе муниципального образования г. Каменск-Уральский (далее - Заинтересованное лицо) о признании недействующими п. 1.2 в части слов "содержание мест погребения"; п. 2.1.15, 2.1.16, 2.1.17, 2.1.19 "Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании г. Каменск-Уральский"; п. 3.1, абз. 2 п. 4.1, п. 4.2 "Порядка деятельности общественных кладбищ и правил содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский", утвержденных постановлением Главы г. Каменска-Уральского N 992 от 31.10.2008 года, противоречащими ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Заинтересованное лицо представило отзыв, заявленные требования не признало, считает, что оспариваемый нормативный акт принят с соблюдением норм действующего законодательства о местном самоуправлении, защите конкуренции и о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. В судебном заседании представитель заинтересованного лица пояснил, что специализированная служба - муниципальное учреждение "Управление городского хозяйства" фактически организует содержание мест захоронения, для проведения работ (оказания услуг) по содержанию территории кладбищ привлекаются организации на основании муниципальных контрактов, заключенных на конкурсной основе, при этом специализированная служба является получателем средств бюджета муниципального образования "город Каменс-Уральский" на содержание мест захоронения и выступает муниципальным заказчиком.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил

Постановлением Главы г. Каменска-Уральского от 31.10.2008 N 992 "Об организации деятельности по оказанию ритуальных услуг" утвержден "Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании город Каменск-Уральский", а также "Порядок деятельности общественных кладбищ и правила содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский". Указанные правовые акты опубликованы 07.11.2008 в газете "Каменский рабочий" N 126.

Полагая, что оспариваемые пункты Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании город Каменск-Уральский, Порядка деятельности общественных кладбищ и правила содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский, утвержденных постановлением Главы г. Каменска-Уральского от 31.10.2008 N 992, не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права организаций и граждан, занимающихся деятельностью по оказанию услуг по погребению и ритуальных услуг, заявитель обратился в арбитражный суд.

По мнению заявителя, нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, на соответствие которым следует проверить оспариваемые пункты нормативного акта органа местного самоуправления, являются Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Исследовав материалы дела, суд признает заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу указанной нормы для признания незаконным нормативного правового акта требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушения данным нормативным правовым актом прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подп. 23 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу п. 1, п. 2 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Согласно п. 1.2 "Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании г. Каменск-Уральский" специализированной службой по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании "город Каменск-Уральский" является отдел в составе муниципального учреждения "Управление городского хозяйства", предназначенный для осуществления погребения умерших, в том числе содержания мест погребения.

В силу п. 2.1.15, 2.1.16, 2.1.17, 2.1.19 вышеназванного Порядка специализированная служба в том числе осуществляет: содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбищ, их ограждения и площадок; систематическую уборку территорий кладбищ и своевременный вывоз мусора; уход за могилами безродных; охрану территории кладбищ.

Пунктом 3.1 "Порядка деятельности общественных кладбищ и правил содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский" предусмотрено, что специализированной службой по вопросам похоронного дела осуществляются следующие работы по содержанию территории кладбищ:

- регулярная уборка мусора;

- проведение санитарных (акарицидной и дератизационной) обработок против клещей и грызунов;

- своевременный вывоз отходов с территории его складирования;

- содержание в чистоте места площадок для мусоросборников, которые должны иметь твердое покрытие (асфальтирование, бетонирование);

- поддержание дороги и проездов в исправном состоянии;

- соблюдение чистоты дорог и проездов;

- выкашивание травы у дорог и проездов с дальнейшей уборкой сухой травы;

- уборка поросли деревьев и кустарников у дорог, тротуаров, ограждений;

- наличие и санитарное состояние общественного туалета выгребного типа;

- формовочная обрезка деревьев и кустарников (при необходимости);

- удаление больных и старых деревьев, а также посадка новых деревьев;

- содержание подъездной дороги к месту погребения;

- организация отвода поверхностных вод;

- охрана территории кладбищ.

Согласно абз. 2 п. 4.1 "Порядка деятельности общественных кладбищ и правил содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский" при отсутствии надлежащего ухода за захоронениями надмогильные сооружения признаются бесхозяйными комиссией, созданной Специализированной службой. Комиссия производит осмотр мест захоронений на территории кладбища, по итогам осмотра составляется акт о выявлении ветхих надмогильных сооружений.

Пунктом 4.2 "Порядка деятельности общественных кладбищ и правил содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский" предусмотрено, что работы на кладбищах, связанные с установкой, демонтажем, ремонтом или заменой надмогильных сооружений, производятся с уведомлением работников (смотрителя кладбища) Специализированной службы по вопросам похоронного дела, в ведении которой находятся кладбища.

Из анализа вышеуказанных положений Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании город Каменск-Уральский, Порядка деятельности общественных кладбищ и правила содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский, утвержденных постановлением Главы г. Каменска-Уральского от 31.10.2008 N 992, следует, что на территории города Каменск-Уральский деятельность по содержанию мест захоронения, эксплуатации муниципальных кладбищ и оказанию услуг по погребению осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела - отдел в составе муниципального учреждения "Управление городского хозяйства"

Из содержания оспариваемого нормативного акта не следует, что иные хозяйствующие субъекты, не имеющие статуса специализированной службы по похоронному делу, вправе заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ.

Тем самым оспариваемым нормативным актом специализированной службе, предоставлены преимущества по осуществлению на территории города Каменск-Уральский деятельности по содержанию мест захоронения, эксплуатации кладбищ и оказанию услуг по погребению по отношению к иным хозяйствующим субъектам, не имеющим статуса специализированной службы по похоронному делу.

Между тем, из анализа содержания ст. 6, ст. 9, ст. 10, ст. 12 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" следует, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных ст. 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.

Так, ст. 6 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из названных в ст. 5 Закона о похоронном деле лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно ст. 9 данного Закона специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Статья 10 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Следовательно, указанный Закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

В соответствии с Санитарными правилами и нормами "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 06.04.2003, которые предназначены для организаций, занимающихся, в том числе эксплуатацией кладбищ, установлено, что требования настоящих Санитарных правил обязательны для исполнения организациями независимо от их подчиненности и форм собственности, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими право на занятие данными видами деятельности.

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2007 004-93, утвержденный Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 N 329-ст, содержит код 93.03 "Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг", включает захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п.

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2001, утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.11.2001 N 454-ст, содержит код 01.41.2 "Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений", который включает такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.

Таким образом, из содержания вышеуказанных положений не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ.

В силу ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет местных бюджетов.

Финансирование деятельности специализированной службы, в том числе и по содержанию кладбища в силу п. 5 постановления Главы г. Каменска-Уральского от 31.10.2008 N 992 осуществляется из городского бюджета.

Порядок расходования средств местного бюджета предусмотрен Бюджетным кодексом Российской Федерации, решением о бюджете муниципального образования на соответствующий финансовый год и Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и(или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В случае невозможности организовать содержание кладбища собственными силами, орган местного самоуправления должен разместить муниципальный заказ в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В п. 1 и п. 2 ст. 10 указанного Закона предусмотрено, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.

В силу подп. 1 ч. 1 ст. 15 Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Исходя из изложенного, суд полагает, что деятельность по эксплуатации, содержанию муниципальных кладбищ является конкурентным видом деятельности. Действующее законодательство каких-либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять содержание кладбищ, не устанавливает.

При таких обстоятельствах, оспариваемые пункты Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании город Каменск-Уральский, Порядка деятельности общественных кладбищ и правила содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский, утвержденных постановлением Главы г. Каменска-Уральского от 31.10.2008 N 992, наделяющие специализированную службу по вопросам похоронного дела исключительным правом осуществления деятельности, связанной с содержанием мест погребения противоречат требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и вводят ограничение конкуренции в сфере организации похоронного дела в г. Каменск-Уральский, тем самым нарушают права иных (кроме специализированной организации) хозяйствующих субъектов на территории г. Каменск-Уральский в сфере предпринимательской деятельности по оказанию указанных услуг.

Довод заинтересованного лица о том, что специализированная служба фактически организует содержание мест захоронения, для проведения работ (оказания услуг) по содержанию территории кладбищ привлекаются организации на основании муниципальных контрактов, заключенных на конкурсной основе, судом не принимается, поскольку, исходя из прямого толкования оспариваемого нормативного акта, следует, что деятельность по содержанию муниципальных кладбищ осуществляет лишь специализированная служба по похоронному делу.

На основании изложенного, требования заявителя подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает необходимым взыскать с заинтересованного лица в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 руб.

Руководствуясь ст. 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. Заявленные прокуратурой Свердловской области требования удовлетворить.

Признать недействующими п. 1.2 в части слов "содержание мест погребения"; п. 2.1.15, 2.1.16, 2.1.17, 2.1.19 "Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании г. Каменск-Уральский"; п. 3.1, абз. 2 п. 4.1, п. 4.2 "Порядка деятельности общественных кладбищ и правил содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский", утвержденных постановлением Главы г. Каменска-Уральского N 992 от 31.10.2008 года, как не соответствующие требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

2. Взыскать с администрации муниципального образования г.Каменск-Уральский в доход федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2000 (две тысячи) рублей 00 коп.

3. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.

4. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского круга http://fasuo.arbitr.ru.