Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 сентября 2010 г. N Ф09-7116/10-С1 по делу N А60-16694/2010-С8 Суд пришел к выводу, что оспариваемые пункты порядка деятельности специализированной службы, порядка деятельности общественных кладбищ, наделяющие службу по вопросам похоронного дела исключительным правом осуществления деятельности, связанной с содержанием мест погребения, противоречат требованиям законодательства, нарушают права иных хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности по оказанию указанных услуг, поскольку действующее законодательство каких-либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять содержание кладбищ, не устанавливает (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 14 сентября 2010 г. N Ф09-7116/10-С1 по делу N А60-16694/2010-С8

Дело N А60-16694/2010-С8

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Слюняевой Л.В., Лукьянова В.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу главы г. Каменска-Уральского (далее - глава города) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.07.2010 по делу N А60-16694/2010-С8.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокуратуры Свердловской области (далее - прокуратура) - Васильева М.А. (доверенность от 12.10.2009 N 8-12-09);

главы города- Иванова Е.С. (доверенность от 01.06.2010 N 2024).

Прокуратура обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к главе города о признании недействующими п. 1.2 в части слов "содержание мест погребения"; п. 2.1.15, 2.1.16, 2.1.17, 2.1.19 "Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании г. Каменск-Уральский"; п. 3.1, абз. 2 п. 4.1, п. 4.2 "Порядка деятельности общественных кладбищ и правил содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский", утвержденных постановлением главы города от 31.10.2008 N 992, противоречащими ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ), ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Решением суда от 08.07.2010 (судьи Гаврюшин О.В., Лихачева Г.Г., Кравцова Е.А.) заявление прокуратуры удовлетворено.

В кассационной жалобе глава города просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на ошибочность выводов суда о несоответствии оспариваемого нормативного акта действующему законодательству о защите конкуренции, о местном самоуправлении и о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Заявитель кассационной жалобы указывает также на незаконность распределения судом судебных расходов в рамках данного спора.

Постановлением главы города от 31.10.2008 N 992 "Об организации деятельности по оказанию ритуальных услуг" (далее - Постановление N 992) утверждены "Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании город Каменск-Уральский" (далее - Порядок деятельности специализированной службы), а также "Порядок деятельности общественных кладбищ и правила содержания мест погребения в муниципальном образовании город Каменск-Уральский" (далее - Порядок деятельности общественных кладбищ). Указанные правовые акты опубликованы 07.11.2008 в газете "Каменский рабочий" N 126.

Полагая, что оспариваемые пункты Порядка деятельности специализированной службы, Порядка деятельности общественных кладбищ, утвержденные названным Постановлением, не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права организаций и граждан, занимающихся деятельностью по оказанию услуг по погребению и ритуальных услуг, прокуратура обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что Постановление N 992 в оспариваемых частях противоречит ст. 15 Закона N 135-ФЗ, ст. 18 Закона N 131-ФЗ, ст. 3 Закона N 94-ФЗ.

Выводы суда являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

По смыслу ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным нормативного правового акта требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушения данным нормативным правовым актом прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подп. 23 п. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу п. 1, п. 2 ст. 29 названного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

На основании п. 1.2 Порядка деятельности специализированной службы, специализированной службой по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании "Город Каменск-Уральский" является отдел в составе муниципального учреждения "Управление городского хозяйства", предназначенный для осуществления погребения умерших, в том числе содержания мест погребения.

В силу п. 2.1.15, 2.1.16, 2.1.17, 2.1.19 вышеназванного Порядка специализированная служба в том числе осуществляет: содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбищ, их ограждения и площадок; систематическую уборку территорий кладбищ и своевременный вывоз мусора; уход за могилами безродных; охрану территории кладбищ.

Пунктом 3.1 Порядка деятельности общественных кладбищ предусмотрено, что специализированной службой по вопросам похоронного дела осуществляются следующие работы по содержанию территории кладбищ:

- регулярная уборка мусора;

- проведение санитарных (акарицидной и дератизационной) обработок против клещей и грызунов;

- своевременный вывоз отходов с территории его складирования;

- содержание в чистоте места площадок для мусоросборников, которые должны иметь твердое покрытие (асфальтирование, бетонирование);

поддержание дороги и проездов в исправном состоянии;

соблюдение чистоты дорог и проездов;

- выкашивание травы у дорог и проездов с дальнейшей уборкой сухой травы;

уборка поросли деревьев и кустарников у дорог, тротуаров, ограждений;

наличие и санитарное состояние общественного туалета выгребного типа;

формовочная обрезка деревьев и кустарников (при необходимости); - удаление больных и старых деревьев, а также посадка новых деревьев;

содержание подъездной дороги к месту погребения;

организация отвода поверхностных вод;

охрана территории кладбищ.

Согласно абз. 2 п. 4.1 Порядка деятельности общественных кладбищ при отсутствии надлежащего ухода за захоронениями надмогильные сооружения признаются бесхозяйными комиссией, созданной специализированной службой.

Комиссия производит осмотр мест захоронений на территории кладбища, по итогам осмотра составляется акт о выявлении ветхих надмогильных сооружений.

Пунктом 4.2 Порядка деятельности общественных кладбищ определено, что работы на кладбищах, связанные с установкой, демонтажем, ремонтом или заменой надмогильных сооружений, производятся с уведомлением работников (смотрителя кладбища) специализированной службы по вопросам похоронного дела, в ведении которой находятся кладбища.

Из анализа вышеуказанных нормативных положений суд сделал правильный вывод о том, что на территории города Каменск-Уральский деятельность по содержанию мест захоронения, эксплуатации муниципальных кладбищ и оказанию услуг по погребению осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела - отдел в составе муниципального учреждения "Управление городского хозяйства"

При этом из содержания оспариваемого нормативного акта не следует, что иные хозяйствующие субъекты, не имеющие статуса специализированной службы по похоронному делу, вправе заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о том, что названным нормативным актом специализированной службе предоставлены преимущества по осуществлению на территории города Каменск-Уральский деятельности по содержанию мест захоронения, эксплуатации кладбищ и оказанию услуг по погребению по отношению к иным хозяйствующим субъектам, не имеющим статуса специализированной службы по похоронному делу.

Между тем, ст. 6, ст. 9, ст. 10, ст. 12 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных ст. 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.

Указанный Закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

В соответствии с Санитарными правилами и нормами "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 06.04.2003, которые предназначены для организаций, занимающихся, в том числе эксплуатацией кладбищ, установлено, что требования настоящих Санитарных правил обязательны для исполнения организациями независимо от их подчиненности и форм собственности, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими право на занятие данными видами деятельности.

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2007 004-93, утвержденный Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 N 329-ст, содержит код 93.03 "Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг", включает захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п.

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2001, утвержденный постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.11.2001 N 454-ст, содержит код 01.41.2 "Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений", который включает такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.

Таким образом, правильным является вывод суда о том, что из содержания вышеуказанных положений не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ.

В силу ч. 2 ст. 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет местных бюджетов.

Финансирование деятельности специализированной службы, в том числе и по содержанию кладбища в силу п. 5 Постановления N 992 осуществляется из городского бюджета.

Порядок расходования средств местного бюджета предусмотрен Бюджетным кодексом Российской Федерации, решением о бюджете муниципального образования на соответствующий финансовый год и Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В силу ч. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и(или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В случае невозможности организовать содержание кладбища собственными силами, орган местного самоуправления должен разместить муниципальный заказ в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ.

В п. 1 и п. 2 ст. 10 указанного Закона предусмотрено, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.

В силу подп. 1 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

На основании изложенного законным является вывод суда о том, что деятельность по эксплуатации, содержанию муниципальных кладбищ является конкурентным видом деятельности. Действующее законодательство каких-либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять содержание кладбищ, не устанавливает.

При таких обстоятельствах, суд правомерно указал, что оспариваемые пункты Порядка деятельности специализированной службы, Порядка деятельности общественных кладбищ, утвержденные Постановлением N 992, наделяющие специализированную службу по вопросам похоронного дела исключительным правом осуществления деятельности, связанной с содержанием мест погребения противоречат требованиям Закона N 135-ФЗ, Закона N 131-ФЗ, Закона N 94-ФЗ и вводят ограничение конкуренции в сфере организации похоронного дела в г. Каменск-Уральский, тем самым нарушают права иных (кроме специализированной организации) хозяйствующих субъектов на территории г. Каменск-Уральский в сфере предпринимательской деятельности по оказанию указанных услуг.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что создавая муниципальное учреждение "Управление городского хозяйства", и наделяя его перечисленными в Постановлении N 992 функциями, муниципалитет действовал в рамках своих правомочий, определенных п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ, судом

кассационной инстанции отклоняется, как основанный на неверном толковании закона.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что вынося оспариваемее решение, суд ошибочно возложил на администрацию муниципального образования "Город Каменск-Уральский" обязанность по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб.

По смыслу подп. 1 п. 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации прокуроры, и иные органы, обратившиеся в арбитражный суд в предусмотренных законом случаях в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождаются от уплаты государственной пошлины в целом по делу, рассматриваемому судом.

В силу подп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Поскольку в арбитражный суд обратился прокурор с заявлением в защиту государственных и (или) общественных интересов, а органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в силу прямого указания закона, освобождены от уплаты государственной пошлины, у суда не имелось правовых оснований для взыскания с администрации муниципального образования "Город Каменск-Уральский" государственной пошлины.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит отмене в части взыскания с администрации муниципального образования "Город Каменск-Уральский" государственной пошлины. В остальной части решение суда следует оставить без изменения.

Руководствуясь ст. 286, 287-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.07.2010 по делу N А60-16694/2010-С8 в части взыскания госпошлины отменить.

В остальной части решение от 08.07.2010 оставить без изменения.