Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 июня 2009 г. N Ф09-4207/09-С1 Суд признал недействительными решения государственного органа об отказе в утверждении заключений экспертизы промышленной безопасности строительных конструкций здания, поскольку нормативный правовой акт, на который ответчик сослался как на основание для оспариваемого отказа, официально не опубликован, в силу чего у компетентного органа не было законных оснований для его применения (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 22 июня 2009 г. N Ф09-4207/09-С1

Дело N А50-17531/2008

ГАРАНТ:

См. дополнительную информацию к настоящему постановлению

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лимонова И.В., судей Поротниковой Е.А., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании жалобу Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ранее Пермское межрегиональное управление по экологическому, технологическому и атомному надзору, переименованное на основании приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 18.03.2009 N 165; далее - управление) на решение Арбитражного суда Пермского края от 21.01.2009 по делу N А50-17531/2008 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2009 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель управления - Ощепков С.А. (доверенность от 07.05.2009 N В0040).

Представители общества с ограниченной ответственностью "НПЦ "Стройдиагностика" (далее - общество) в судебное заседание не явились.

Общество обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решений управления от 19.02.2007 N 38418 и от 14.03.2008 N 45826 об отказе в утверждении заключений экспертизы промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища открытого акционерного общества "Пермалко", а также о возложении на управление обязанности утвердить представленное заключение экспертизы от 24.12.2007.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 21.01.2009 (судья Ситникова Н.А.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2009 (судьи Риб Л.Х., Осипова С.П., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, управление просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами положений Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности), Правил проведения экспертизы промышленной безопасности" (ПБ 03-246-98), утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.11.1998 N 64 (далее - ПБ 03-246- 98), Положения "О порядке утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности" (РД-03-298-99), утвержденного постановлением Госгортехнадзора России от 14.07.1999 N 51 (далее - РД-03-298-99), РД 22-01-97 "Требования к проведению оценки безопасности эксплуатации производственных зданий и сооружений поднадзорных промышленных производств и объектов (обследования строительных конструкций специализированными организациями)", утвержденных акционерным обществом закрытого типа "ЦНИИПРОЕКТСТАЛЬКОНСТРУКЦИЯ" 11.12.1997 (далее - РД 22-01-97), а также ненадлежащую оценку фактических обстоятельств дела.

Как следует из материалов дела, общество во исполнение условий договора от 14.06.2006 N 123/06 проведена экспертиза промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища открытого акционерного общества "Пермалко", расположенного в г. Перми по ул. Окулова, д. 73.

Заключение экспертизы от 08.02.2007 было представлено 13.02.2007 на утверждение в управление.

Управление письмом от 19.02.2007 N 38418 сообщило обществу, что по результатам рассмотрения заключения экспертизы принято решение об отказе в его утверждении в связи с несоответствием предъявляемым требованиям.

Не согласившись с таким решением, общество 13.03.2007 повторно обратилось в управление с просьбой об утверждении заключения экспертизы, указав на необоснованность принятого решения (письмо от 09.03.2007 N 39/07).

После вторичного отказа управления в утверждении заключения общество обратилось в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) с заявлением от 02.07.2007 N 136/07 о регистрации и утверждения указанного заключения Ростехнадзором.

Рассмотрев заявление, Ростехнадзор в письме от 31.08.2007 N 12-14/2223 указал на наличие в представленном заключении экспертизы отступлений от требований нормативных актов по оформлению заключения и предложил управлению с учетом этого обстоятельства принять, зарегистрировать и рассмотреть заключение экспертизы и обеспечить контроль экспертиз в установленном порядке.

В управление 17.01.2008 поступило заключение проведенной обществом повторно экспертизы промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища открытого акционерного общества "Пермалко" от 24.12.2007.

Решением управления от 14.03.2008 N 45826 в утверждении заключения экспертизы от 24.12.2007 отказано по мотиву наличия нарушений требований, предъявляемых законодательством к заключению экспертизы промышленной безопасности.

Общество, полагая, что решения управления об отказе в утверждении заключений экспертизы от 19.02.2007 N 38418 и от 14.03.2008 N 45826 являются незаконными и нарушают его права, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из отсутствия достаточных обоснований для принятия управлением спорных решении об отказе в утверждении заключений экспертизы.

Выводы судов являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

В соответствии с ч. 4, 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ст. 13 Закона о промышленной безопасности экспертизе промышленной безопасности подлежат: проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте; здания и сооружения на опасном производственном объекте; декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта. Экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств организации, предполагающей эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующей его. Результатом осуществления экспертизы промышленной безопасности является заключение. Заключение экспертизы промышленной безопасности, представленное в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган, рассматривается и утверждается ими в установленном порядке. Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения экспертизы промышленной безопасности устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Пунктами 4.3.3, 4.4.2, 4.4.3, 5.1, 5.2, 5.3 ПБ 03-246-98 установлено, что проведение экспертизы заключается в установлении полноты, достоверности и правильности представленной информации, соответствия ее стандартам, нормам и правилам промышленной безопасности. В отдельных случаях силами экспертной организации могут быть проведены испытания по согласованным с заказчиком методикам и программам. Решение о выдаче положительного или отрицательного заключения экспертизы принимается на основании рассмотрения и анализа документов, полученных при экспертизе, проверке состояния объекта или проведения необходимых испытаний. При положительном заключении экспертизы в нем перечисляются объекты, на которые распространяется действие заключения экспертизы с условиями или без них. Заключение экспертизы должно содержать: наименование заключения экспертизы; вводную часть, включающую основание для проведения экспертизы, сведения об экспертной организации, сведения об экспертах и наличии лицензии на право проведения экспертизы промышленной безопасности; перечень объектов экспертизы, на которые распространяется действие заключения экспертизы; данные о заказчике; цель экспертизы; сведения о рассмотренных в процессе экспертизы документах (проектных, конструкторских, эксплуатационных, ремонтных, декларации промышленной безопасности), оборудовании и др. с указанием объема материалов, имеющих шифр, номер, марку или другую индикацию, необходимую для идентификации (в зависимости от объекта экспертизы); краткую характеристику и назначение объекта экспертизы; результаты проведенной экспертизы; заключительную часть с обоснованными выводами, а также рекомендациями по техническим решениям и проведению компенсирующих мероприятий; приложения, содержащие перечень использованной при экспертизе нормативной технической и методической документации, актов испытаний (при проведении их силами экспертной организации). Заключение экспертизы подписывается руководителем экспертной организации, заверяется печатью экспертной организации, прошивается с указанием количества сшитых страниц и передается заказчику. Заказчик передает заключение экспертизы в центральный аппарат или территориальные органы Госгортехнадзора России для рассмотрения и утверждения в установленном порядке.

В соответствии с п. 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 РД-03-298-99 срок утверждения (или принятия решения об отказе в утверждении) заключения экспертизы не должен превышать 30 дней со дня поступления заключения экспертизы. При необходимости дополнительного изучения вопроса или получения дополнительной информации этот срок может быть продлен не более чем на 30 дней решением руководителя или заместителя руководителя территориального органа. Заключение экспертизы рассматривается в соответствии со спецификой объекта экспертизы на предмет: его соответствия требованиям к оформлению заключения экспертизы; соответствия проведения экспертизы условиям лицензии, выданной экспертной организации Госгортехнадзором России; участия в проведении экспертизы экспертов, прошедших аттестацию в установленном порядке; соблюдения требований, предъявляемых к проведению экспертизы промышленной безопасности; использования при проведении экспертизы нормативных документов, методик и других документов, утвержденных или согласованных Госгортехнадзором России; использования необходимых и допущенных для проведения экспертизы контрольного испытательного и диагностического оборудования и средств измерений. В ходе рассмотрения заключения экспертизы может запрашиваться дополнительная информация по сути проведенной экспертизы как от заказчика, так и от экспертной организации, подготовившей заключение экспертизы. В случае отказа в утверждении заключения экспертизы, отказ необходимо аргументировано обосновать в соответствии с ПБ 03-246-98.

Судами на основании материалов дела установлено, что обществом во исполнение условий договора от 14.06.2006 N 123/06 проведена экспертиза промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища открытого акционерного общества "Пермалко", расположенного в г. Перми по ул. Окулова, д. 73.

По результатам экспертизы оформлено заключение от 08.02.2007, которое было представлено на утверждение в управление.

Рассмотрев заключение экспертизы, управление приняло решение от 19.02.2007 N 38418 об отказе в его утверждении. В качестве оснований для отказа в утверждении заключения приведены следующие причины: отсутствует программа обследования по техническому заданию заказчика (нарушение требований п. 2.2 РД 22-01-97); отсутствует отчет по обследованию (нарушение требований п. 4 РД 22-01-97); содержание заключения не соответствует обязательным условиям п. 5.2.3 РД 22-01-97; отсутствуют результаты проведенной экспертизы (нарушение требований п. 5.1 ПБ 03-246-98).

Из указанного следует, что главным основанием для отказа в утверждении заключения экспертизы от 08.02.2007 послужило нарушение обществом требований РД 22-01-97.

Однако, как правильно отметил апелляционный суд, указанный документ официально опубликован не был, поэтому у управление не было законных оснований для его применения.

Кроме того, в силу приведенных норм права, отказ в утверждении заключения экспертизы допускается только в случае нарушений требований ПБ 03-246-98, и должен быть аргументированным. Нарушение требований РД 22-01-97 основанием для отказа не является.

Нарушение обществом п. 5.1 ПБ 03-246-98 (отсутствуют результаты проведенной экспертизы), указанное управлением в письме от 19.02.2007 N 38418 в качестве основания для отказа в утверждении заключения экспертизы от 08.02.2007 является необоснованным, поскольку, как правильно указал апелляционный суд, в представленном в материалы дела заключении экспертизы промышленной безопасности от 08.02.2007 имеется раздел 8 "Результаты проведенной экспертизы", содержащий подразделы 8.1 "Результаты обследования технического состояния строительных конструкций здания" и 8.2 "Результаты анализа эксплуатационной документации".

При этом непринятие указанного раздела в качестве результатов экспертизы управлением со ссылкой на соответствующие нормы не аргументировано.

Таким образом, решение управления об отказе в утверждении заключения экспертизы от 19.02.2007 N 38418 не может быть признано законным и обоснованным.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, в управление 17.01.2008 поступило заключение экспертизы промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища открытого акционерного общества "Пермалко" от 24.12.2007.

Решением управления от 14.03.2008 N 45826 в утверждении заключения экспертизы от 24.12.2007 также отказано на основании следующего: не представлены акты испытаний определения пространственного положения строительных конструкций, определения физических свойств материалов конструкций, расчеты по уточнению фактических и прогнозируемых нагрузок, проверочные расчеты конструкций с учетом выявленных при обследовании отклонений и дефектов (нарушение п. 5.1 ПБ 03-246-98, п. 3.3.2 РД 09-539-03); не представлен раздел краткая характеристика и назначение объекта экспертизы, сведения о рассмотренных в процессе экспертизы документах п. 5 представлены без указания объема материалов, имеющих шифры (нарушение п. 5.1 ПБ 03-246-98); согласованные мероприятия для процесса экспертизы представлены не по установленной форме (нарушение ПБ 03-246-98); не рассмотрены в процессе экспертизы сертификаты, удостоверяющие качество конструкций и материалов, заключения экспертиз промышленной безопасности ранее проводимых экспертиз, документы о текущих и капитальных ремонтах (нарушение п. 3.3.2 РД 09-539-03); не составлены Программы обследования, техническое заключение на строительные конструкции, вывод сформулирован не достаточно обоснованно согласно цели экспертизы, не указан конкретный срок безопасной эксплуатации (нарушение п. 2.2.4, 4.1.12, 5.2.3 РД 22-01-97, п. 5 РД 03-484-02); не представлены данные по лаборатории НК (нарушение п. 2.5.4 ПБ 09-539-03).

Между тем, как правильно указал апелляционный суд, обществом было осуществлено визуальное обследование, тогда как в оспариваемом решении управления необходимость наличия в случае такого обследования составления указанных актов испытаний и расчетов со ссылками на правовые нормы не мотивирована. Кроме того, доказательств того, что в ходе рассмотрения заключения экспертизы управлением у общества или заказчика в соответствии с п. 3.3 РД-03-298-99 были запрошены эти документы, но ими не представлены, материалы дела не содержат.

Вменяемые обществу факты отсутствия в заключении экспертизы от 24.12.2007 отдельного раздела "Краткая характеристика и назначение объекта экспертизы", а также того, что в разделе 5 сведения о рассмотренных в процессе экспертизы документах не содержат данных об объеме материалов и их шифрах, а согласованные мероприятия для процесса экспертизы представлены не по установленной форме, как обоснованно указал апелляционный суд, свидетельствуют лишь об оформлении заключения не по установленной форме, но не о несоответствии его требованиям нормативных актов.

Вместе с этим, апелляционным судом правильно установлено, что сведения о характеристике и назначении объекта экспертизы в заключении содержаться, но не выделены в отдельный раздел. Отсутствие в заключении данных об объеме материалов и их шифрах не свидетельствует о том, что в целом оценка соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности является неправильной. Указанные нарушения легко устранимы, и с учетом того, что управлению предоставлено право при необходимости изучения вопроса или получения дополнительной информации продлять срок утверждения (или принятия решения об отказе в утверждении) заключения экспертизы, а также запрашивать необходимые документы и информацию (п. 3.1, 3.3 РД-03-298-99), до момента принятия решения об отказе следовало предложить обществу внести соответствующие исправления в заключение экспертизы.

Также апелляционный суд правильно указал, что остальные нарушения, поименованные в решении об отказе в утверждении экспертизы от 14.03.2008 N 45826, содержат ссылки на положения РД 09-539-03, РД 22-01-97, РД 03-484-02, тогда как в силу п. 3.4 РД-03-298-99 отказ в утверждении заключения экспертизы должен быть аргументировано обоснованным в соответствии с ПБ 03-246-98. Поскольку ссылок на соответствующие нормы ПБ 03-246-98 в решении не содержится, перечисленные нарушения, как обоснованно отметил апелляционный суд, не могут быть достаточным основанием для принятия решения об отказе в утверждении экспертизы.

Таким образом, решение управления от 14.03.2008 N 45826 об отказе в утверждении заключения экспертизы судами правомерно оценено как немотивированное должным образом, в связи с чем обоснованно признано недействительным.

Доводы управления, приведенные в кассационной жалобе, отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права и по существу сводятся к переоценке установленных судами обстоятельств дела, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 21.01.2009 по делу N А50-17531/2008 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2009 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.