Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 июля 2009 г. N Ф09-4848/09-С1 Требования прокурора о признании недействующими пунктов нормативных актов, касающихся организации похоронного дела, удовлетворены, поскольку оспариваемые пункты противоречат требованиям закона о погребении и похоронном деле, кроме того, имеют место нарушения прав и законных интересов неограниченного круга лиц - граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так как каждый из названных субъектов имеет право на осуществление своих законных интересов в условиях соблюдения требований действующего законодательства третьими лицами (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 14 июля 2009 г. N Ф09-4848/09-С1

Дело N А60-7979/2009-С12

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Поротниковой Е.А., судей Слюняевой Л.В., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании жалобу Прокурора Свердловской области (далее - прокурор) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.05.2009 по делу N А60-7979/2009-С12.

В судебном заседании приняли участие:

представитель прокурора - Васильева М.А. (доверенность от 10.10.2008 N 8-12-08);

представитель главы Качканарского городского округа - Цембровская М.А. (доверенность от 18.03.2009 N 417);

представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - Крашенинников С.С. (доверенность от 11.09.2008 б/н);

представитель общества с ограниченной ответственностью "Городское похоронное бюро" - Березин И.А. (доверенность от 04.05.2009 N 1);

индивидуальный предприниматель Попов Анатолий Алексеевич (водительское удостоверение; свидетельство).

Представители муниципального бюджетного учреждения "Управление' городского хозяйства", участвующего в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенного надлежащим образом путем направления в его адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующими п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 "Об утверждении. Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа" и п. 6, 48 в части слов "выбранной на конкурсной основе", подп. 3 п. 7, п. 26, 27, 33, 55 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа, утвержденного постановлением главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473.

Третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Городское похоронное бюро", индивидуальный предприниматель Попов Анатолий Алексеевич, муниципальное бюджетное учреждение "Управление городского хозяйства", Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области.

Решением суда от 12.05.2009 (судьи Ефимов Д.В., Беляева Н.Г., Воронин С.П.) заявленные требования удовлетворены частично. Подпункт 3 п. 7, п. 26, 27, 33, 55 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа, утвержденного постановлением главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473, признаны недействующими как не соответствующие Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В удовлетворении остальной части требований отказано.

В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, прокурор просит указанный судебный акт отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействующими п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа" и п. 6, 48 в части слов "выбранной на конкурсной основе" Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа, заявленные требования удовлетворить в полном объеме. При этом прокурор ссылается на неправильное применение судом положений Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле), Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления), Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В представленном в Федеральный арбитражный суд Уральского округа отзыве глава Качканарского городского округа против удовлетворения требований кассационной жалобы возражает, просит решение суда от 12.05.2009 в обжалуемой части оставить без изменения.

Присутствовавший в судебном заседании суда кассационной инстанции индивидуальный предприниматель Попов Анатолий Алексеевич поддержал доводы кассационной жалобы прокурора.

Присутствовавшие в судебном заседании суда кассационной инстанции представители общества с ограниченной ответственностью "Городское похоронное бюро", Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области поддержали позицию главы Качканарского городского округа, против удовлетворения требований кассационной жалобы возражали.

Как следует из материалов дела, глава Качканарского городского округа в целях реализации Закона о погребении и похоронном деле постановлением от 31.10.2008 N 1473 утвердил Положение об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа (далее - Положение об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа).

Пунктом 3 названного постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 предписано муниципальному бюджетному учреждению "Управление городского хозяйства" на конкурсной основе определить специализированную службу по вопросам похоронного дела на территории Качканарского городского округа.

Положение об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа опубликовано в газете "Качканарское время" 19.11.2008.

Пунктом 3 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа установлено, что муниципальное бюджетное учреждение "Управление городского хозяйства" осуществляет организацию предоставления ритуальных услуг населению и содержания мест захоронения на территории Качканарского городского округа.

Пунктом 6 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа предусмотрено, что решение о выборе специализированной службы, оказывающей ритуальные услуги по погребению на территории Качканарского городского округа, принимается по результатам конкурса. По результатам конкурса на предоставление ритуальной организации статуса специализированной службы заключается договор на срок не менее одного года.

Подпунктом 3 п. 7 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа установлено, что специализированная служба в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Качканарского городского округа, в частности, осуществляет транспортировку тел умерших из квартир, частных домов, больниц и мест обнаружения в морг.

В силу п. 26, 27 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа погребение на общественных кладбищах осуществляется с письменного разрешения специализированной службы. Специализированная служба контролирует и предъявляет законные требования к погребениям и местам погребений.

Из содержания п. 33 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа следует, что подготовка мест погребений (могил) на общественных кладбищах осуществляется силами специализированной службы. Подготовка мест погребений (могил) также может осуществляться сторонними юридическими и физическими лицами. Указанные лица для соблюдения санитарных норм получают разрешение специализированной службы на подготовку мест погребений (могил) и по окончании работ предъявляют место специализированной службе на проверку соответствия санитарным нормам и нормам отведения земельного участка.

Согласно п. 48 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа выполнение работ и мероприятий по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ на территории Качканарского городского округа осуществляется специализированной службой, выбранной на конкурсной основе.

Пунктом 55 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа предусмотрено, что все работы на общественных кладбищах, связанные с установкой надмогильных сооружений, могут производиться только с разрешения администрации кладбищ.

Считая, что п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа" и п. 6, 48 в части слов "выбранной на конкурсной основе", подп. 3 п. 7, п. 26, 27, 33, 55 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа, утвержденного постановлением главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473, являются незаконными, прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействующими подп. 3 п. 7, п. 26, 27, 33, 55 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа, суд исходил из не соответствия указанных норм Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа требованиям Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Закону о погребении и похоронном деле, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В указанной части выводы суда прокурором в порядке кассационного производства не обжалуются.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания недействующими п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа" и п. 6, 48 в части слов "выбранной на конкурсной основе" Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа, суд исходил того, что указанные нормы не противоречат требованиям действующего законодательства и установленному законом порядку выделения бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушают, способствуют развитию добросовестной конкуренции в сфере похоронного дела на территории Качканарского городского округа.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с указанными выводами Арбитражного суда Свердловской области по следующим основаниям.

Частью 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных названным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания нормативного правового акта недействующим необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п. 22, 23 ч. 1 ст. 16 Закона об организации местного самоуправления к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, формирование и содержание муниципального архива, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Аналогичные полномочия городского округа закреплены в подп. 14, 31 ч. 1 ст. 6 Устава Качканарского городского округа.

Из содержания п. 1 ст. 17 Закона об организации местного самоуправления следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями, в частности, создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальный заказ, устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В силу п. 4 ст. 51 Закона об организации местного самоуправления органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Пунктом 2 ст. 25 Закона о погребении и похоронном деле предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 29 Закона о погребении и похоронном деле органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из содержания указанных норм права в их совокупности следует, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Таким образом, присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Из материалов дела следует, что п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 предписано муниципальному бюджетному учреждению "Управление городского хозяйства" определить специализированную службу по вопросам похоронного дела на территории Качканарского городского округа на конкурсной основе.

Из содержания п. 6, 48 Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа следует, что решение о выборе специализированной службы, оказывающей ритуальные услуги по погребению на территории Качканарского городского округа, принимается по результатам конкурса. По результатам конкурса на предоставление ритуальной организации статуса специализированной службы заключается договор на срок не менее одного года. Выполнение работ и мероприятий по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ на территории Качканарского городского округа осуществляется специализированной службой, выбранной на конкурсной основе.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа" и п. 6, 48 в части слов "выбранной на конкурсной основе" Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа требованиям Закона о погребении и похоронном деле противоречат.

Кроме того, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии в данном случае нарушений прав и законных интересов неограниченного круга лиц - граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку каждый из названных субъектов имеет право на осуществление своих законных интересов в условиях соблюдения требований действующего законодательства третьими лицами.

Таким образом, требования прокурора о признании недействующими п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа" и п. 6, 48 в части слов "выбранной на конкурсной основе" Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа подлежат удовлетворению.

Поскольку фактические обстоятельства дела судом установлены достаточно полно, но нормы материального права им применены неправильно, суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу в обжалуемой части новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в указанной части.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит отмене в части с принятием по делу в указанной части нового решения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.05.2009 по делу N А60-7979/2009-С12 в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить.

В указанной части заявленные требования удовлетворить.

Признать недействующими п. 3 постановления главы Качканарского городского округа от 31.10.2008 N 1473 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа", п.п. 6, 48 в части слов "выбранной на конкурсной основе" Положения об организации похоронного дела на территории Качканарского городского округа как противоречащих положениям Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

В остальной части решение суда оставить без изменения.