Решение Арбитражного суда Свердловской области от 7 октября 2009 г. N А60-27184/2009-С9 Суд признал незаконными действия финансового управления по проведению документальной проверки финансово-хозяйственной деятельности муниципального учреждения в части вывода о неэффективном использовании бюджетных средств при исполнении договора, поскольку управлением не осуществлен в ходе проверки необходимый анализ операций по установке и замене истцом оконных блоков, в связи с чем действия должностных лиц управления по выявлению случаев неэффективного использования бюджетных средств являются недостаточными (извлечение)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 7 октября 2009 г. N А60-27184/2009-С9

Резолютивная часть решения объявлена 01 октября 2009 года

Полный текст решения изготовлен 07 октября 2009 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи, при ведении протокола судебного заседания судьей,

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению муниципального учреждения Артемовского городского округа "Центральная районная больница" к Финансовому управлению в Артемовском городском округе о признании недействительным акта проверки,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Т.А. Гарифуллиной, главного врача; В.Ю. Ивченко, адвоката по доверенности от 10.08.2009; Ф.А. Ганиевой, заместителя главного врача по доверенности от 10.08.2009;

от заинтересованного лица - О.В.Барышниковой, начальника отдела финансового контроля по доверенности от 30.09.2009; И.Р. Бураковой, главного специалиста отдела финансового контроля по доверенности от 30.09.2009 N 06/817; А.Н.Бобковой, специалиста отдела финансового контроля по доверенности от 30.09.2009 N 06/818; М.В. Лесовских, главного специалиста-юриста по доверенности N 06/4 от 11.01.2009.

Представителям сторон процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов составу суда не заявлено.

Заинтересованным лицом заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительного отзыва от 30.09.2009 N 06/819, копий распоряжения Главы Артемовского городского округа от 23.06.2006 N 122; актов от 26.01.2007, от 10.04.2006; расчета по излишне списанному строительному материалу; перечня авансовых отчетов; положения об оплате труда; объяснительной N 1 по акту от 10.04.2006; ответа на объяснительную записку по акту от 10.04.2006; распоряжения Главы Артемовского городского округа от 16.07.2007 N 169; дополнительного соглашения N 5; письма заместителей главного врача к Главе Артемовского городского округа; решения мирового судьи от 08.05.2008; акта от 18.06.2007 с объяснительной; положения о распределение средств на оплату труда персонала, занятого оказанием платных услуг; распоряжений Главы Артемовского городского округа от 04.05.2007 N 88 и от 28.02.2007 N 41.

Ходатайство судом удовлетворено.

Заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным акта Финансового управления в Артемовском городском округе от 31 марта 2009 года о документальной проверке финансово- хозяйственной деятельности муниципального учреждения Артемовского городского округа "Центральная районная больница".

Далее представитель заявителя в письменном виде уточнил предмет заявленных требований и просит признать незаконными действия Финансового управления в Артемовском городском округе по проведению документальной проверки финансово-хозяйственной деятельности муниципального учреждения Артемовского городского округа "Центральная районная больница", недействительным акт Финансового управления в Артемовском городском округе от 31 марта 2009 года о документальной проверке финансово- хозяйственной деятельности учреждения.

На основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнение предмета заявленных требований судом принято.

Заинтересованным лицом заявленные требования отклонены полностью со ссылкой на законность и обоснованность оспариваемых действий.

Рассмотрев материалы дела и заслушав пояснения представителей сторон, арбитражный суд установил:

В соответствии с положениями статей 266, 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый контроль осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В период со 2 марта 2009 г. по 31 марта 2009 г. на основании приказа начальника Финансового управления в Артемовском городском округе от 02.03.2009 за N 8-ос была проведена плановая документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности в муниципальном учреждении Артемовского городского округа "Центральная районная больница" за 2007-2008 гг.

Права Финансового управления осуществлять финансовый контроль использования муниципальным бюджетным учреждением средств местного бюджета Артемовского городского округа, средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, установлены "Положением о Финансовом управлении в Артемовском городском округе", Соглашением о взаимодействии по составлению и организации местного бюджета между Администрацией и Финуправлением, Порядком организации, проведения и реализации проверок финансово-хозяйственной деятельности получателей средств бюджета Артемовского городского округа, утвержденного постановлением главы Артемовского городского округа от 30.12.2008 N 566.

Финансирование муниципального учреждения Артемовского городского округа "Центральная районная больница" (далее - Больница) осуществлялось за счет средств местного бюджета, областного бюджета, средств фонда обязательного медицинского страхования и от приносящей доход предпринимательской деятельности в виде оказания платных медицинских услуг.

Согласно акту от 31 марта 2009 г. в ходе проверки правильности отнесения затрат на соответствующие статьи бюджетной классификации должностными лицами Финансового управления выявлено нарушение Приказа Минфина РФ от 08.12.2006 N 168н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", Приказа Минфина РФ от 24.08.2007 N 74н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" в части отнесения расходов за коммунальные услуги, за техническое обслуживание лифтов, за подготовку сотрудников в Свердловской областной больнице, за приобретение лампы бактерицидной и облучателя.

Проверка правильности отнесения расходов по кодам бюджетной классификации входит в компетенцию проверяющих Финансового управления, поэтому действия заинтересованного лица в этой части рассматриваемой проверки следует признать законными. При этом факт принятия платежных поручений к исполнению и оплате казначейским отделом Финуправления, на что ссылается заявитель, не влияет на оценку правомерности заключения проверяющих о неправильном отнесении затрат по кодам бюджетной классификации в регистрах бухгалтерского учета.

Положением "Об оказании платных услуг в МУ Артемовского городского округа "ЦРБ" предусмотрено на оплату труда в целом по медицинскому учреждению направлять 55% в соответствии со сметой. Остальные средства направляются на возмещение материальных затрат, на социальные выплаты и другие расходы, согласно сметы доходов и расходов по внебюджетной деятельности. Средства на оплату труда распределяются на основании Положения "О распределении средств на оплату труда персонала, занятого оказанием платных услуг".

Согласно условиям контракта от 01.05.2002 и трудового договора N 4 от 16.03.2007 (пункт 4.4. контракта) дополнительная заработная плата главному врачу устанавливается в размере 1,5% от сумм, направляемых на оплату труда по внебюджетной деятельности. Однако в ходе проверки установлено превышение данного предела, а по дополнительному соглашению N 1 от 03.03.2003 надбавки вообще не предусмотрены.

Как следует из материалов дела, Финуправление имеет полномочия проверить правильность и обоснованность начисления заработной платы руководителя муниципального учреждения, в том числе на основании анализа лицевого счета. Отражение в акте сумм необоснованно начисленной главврачу заработной платы в нарушение муниципальных правовых актов и условий трудового контракта с главврачом следует признать правомерным, поскольку рассматриваемые начисления производились из единого фонда оплаты труда бюджетного учреждения, сформированного из трех источников финансирования.

Стимулирующие надбавки к должностным окладам руководителей учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании, устанавливаются решением вышестоящего органа управления применительно к порядку, определенному в соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 года N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки" для других категорий работников данного учреждения (организации, предприятия).

В соответствии с дополнительными соглашениями N 5 от 31.08.2007, N 4 от 16.03.2007 и N 3 от 03.07.2007 к трудовому договору с главврачом, оформленными в установленном законом порядке, к должностному окладу главврача должны были начисляться доплаты и надбавки, предусмотренные муниципальными правовыми актами, а именно: Постановлениями главы АГО "Об оплате труда работников муниципальных учреждений здравоохранения" N 109 от 20.02.2006, "Об установлении ежемесячных надбавок работникам муниципальных учреждений" N 9 от 18.01.2006 и о ежемесячных процентных надбавках от 28.02.2007 за N 41.

В соответствии с п. 6 раздела 2 Порядка применения тарифной системы оплаты труда руководителей, заместителей руководителей и главных бухгалтеров муниципальных учреждений здравоохранения Артемовского городского округа, утвержденного Постановлением Главы АГО N 109 от 20.02.2006, виды и размеры стимулирующих и компенсационных выплат руководителю утверждаются указанным постановлением, а размеры доплат устанавливаются по соглашению сторон трудового договора. Премирование руководителей осуществляется как за счет и в пределах планового фонда на выплату премий, так и за счет экономии единого годового фонда оплаты труда, образованной из всех источников финансирования (бюджет, внебюджетные средства и средства ТФОМС), и производится Главой Артемовского городского округа.

Право самостоятельно определять размер выплат стимулирующего характера руководителю муниципального учреждения не предоставлено.

Таким образом, вывод должностных лиц Финансового управления об отсутствии прав у главврача на установление и получение дополнительной заработной платы за счет внебюджетных средств суд признает обоснованным.

Согласно материалам дела заявителем был заключен муниципальный контракт с ООО "Лига-С" от 01 июля 2008 г. N 405П на поставку продуктов питания.

В силу положений Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ в ходе исполнения контракта количество товаров может измениться не более чем на десять процентов.

Однако в данном случае проверкой установлено нарушение данного требования закона в отношении поставки лука (146%), огурцов (149%) и помидор (89%).

Как следует из акта от 31.03.2009 в Больнице капитальный ремонт осуществляется подрядным способом с использованием материалов подрядчика, выбор подрядной организации осуществляется по результатам проводимых конкурсов на выполнение работ. При этом экспертиза сметной документации на капитальный ремонт объектов, а также приемка выполненных работ, проводится специалистами Уральского регионального центра экономики и ценообразования в строительстве или МУ АГО "Жилкомстрой".

В ходе проверки должностными лицами Финансового управления установлено завышение стоимости работ по актам выполненных работ.

По мнению суда, проверка актов выполненных работ специалистами-строителями не предполагает освобождение руководителя бюджетного учреждения от обязанностей по контролю стоимости работ. В связи с чем суд признает действия должностных лиц Финуправления по выявлению фактов завышения стоимости работ законными и обоснованными.

Кроме того, проверкой выявлено неэффективное использование бюджетных средств при исполнении договора N 42/вр от 01.09.2008 с ООО "Спецеврострой" по ремонту реанимационного отделения и договора N 63/вр от 27.10.2008 с ООО Артемовский Строительный Комплекс "МВ" на ремонт клинической лаборатории. Данными договорами предусмотрены установка пластиковых дверных двупольных блоков и замена деревянных оконных блоков на пластиковые. По мнению должностных лиц Финансового управления, указанные блоки приобретались Больницей по завышенным ценам, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств.

Однако, оценив имеющиеся доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает данный вывод должностных лиц Финансового управления необоснованным исходя из нижеследующего.

Экономия бюджетных средств, использование их на эффективной основе при достижении максимальных результатов являются приоритетными задачами в деятельности бюджетных организаций.

Вопросы, связанные с неэффективным использованием бюджетных средств, отнесены к компетенции финансовых органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Данная форма контроля включает не только анализ результативности бюджетных проектов и программ, но и комплексный и всеобъемлющий анализ причин неэффективного использования бюджетных средств на основе рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса, действующего законодательства и экономической политики государства.

Для осуществления контроля и надзора за эффективностью использования бюджетных средств необходимо законодательное закрепление критериев, а также методика определения указанной эффективности.

Законодательством предусмотрена возможность наступления ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

По мнению суда, в данном случае Финансовым управлением не осуществлен в ходе проверки необходимый анализ операций по установке Больницей пластиковых дверных двупольных блоков и замене деревянных оконных блоков. В связи с чем действия должностных лиц Финансового управления по выявлению случаев неэффективного использования бюджетных средств следует признать недостаточными, а вывод о неэффективном использовании заявителем бюджетных средств неправомерным. Поэтому заявленные требования в этой части следует удовлетворить.

В остальной части заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ходе судебного заседания заявителем так и не были приведены неопровержимые доказательства нарушений обжалуемыми действиями прав и законные интересов юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям вышеуказанного Соглашения о взаимодействии по составлению и организации исполнения местного бюджета Финуправлению поручено осуществлять предварительный, текущий и последующий финансовый контроль за исполнением местного бюджета и осуществлять в пределах компетенции иные функции, установленные бюджетным законодательством и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Порядок организации, проведения и реализации проверок финансово-хозяйственной деятельности получателей средств бюджета Артемовского городского округа от 30.12.2008 N 566 определяет проверку финансово-хозяйственной деятельности как систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке правомерности и обоснованности, совершенных в проверяемом периоде хозяйственных и финансовых операций проверяемыми организациями, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также правомерности действий руководителя и главного бухгалтера и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.

Ссылка заявителя на нарушения в ходе проверки положений п.п. 4.1, 5.2, 5.5, 5.6, 5.7, 5.8, 5.9, 5.10, 5.14 Порядка организации, проведения и реализации проверок финансово-хозяйственной деятельности получателей средств бюджета Артемовского городского округа, утвержденного постановлением Главы Артемовского городского округа от 30.12.2008 N 566, судом не принимается. В судебном заседании не было опровергнуто, что проверяющими были вручены копии приказа N 8-ос от 02.03.2009 о проведении проверки, программы проверки, а также предъявлены удостоверения специалистов. В ходе проверки составлен акт от 31.03.2009, в котором в достаточной мере отражены все установленные в ходе проверки факты, сведения и цифры. При этом суд отмечает, что содержание актов проверки не регламентируется законодательством в какой-либо однозначной правовой форме, а требования к вводной части акта в данном случае были соблюдены.

Вышеозначенный Порядок требует указать в заключительной части информацию о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях, сгруппированных по видам, с указанием по каждому виду финансовых нарушений общей суммы, на которую они выявлены. Суд отмечает, что в акте от 31.03.2009 по каждому разделу проверки отражены все выявленные нарушения, с указанием общих сумм нарушений, сгруппированных по видам в конце каждого раздела, без оценки действий конкретных должностных лиц. В акте указаны конкретные нормы законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены, к какому периоду относится выявленное нарушение, в чем выразилось нарушение и сумма финансового нарушения.

В отношении заявителя был осуществлен муниципальный финансовый контроль, представляющий собой совокупность проводимых органом контроля в отношении юридического лица мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими в финансовой сфере деятельности, действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным федеральными законами, законами и правовыми актами Свердловской области и муниципальными правовыми актами. Контрольные действия проведены по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой организации.

Кроме того, заявителем документально не подтверждено, что проверяющими в ходе проверки отвергались какие-либо документы.

При вынесении настоящего решения суд приходит к выводу, что по сути целью заявителя являлось не обжалование действий должностных лиц Финуправления, а обжалование выводов комиссии о наличии нарушений финансовой дисциплины, зафиксированных в акте проверки от 31.03.2009.

По поводу этих выводов судом дана оценка по результатам рассмотрения законности действий Финансового управления в Артемовском городском округе, а в отношении оспаривания заявителем акта проверки от 31.03.2009 как самостоятельного документа суд учитывает нижеследующее.

Как отмечено выше, в соответствии с положениями статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, которые должны содержать определенные признаки, позволяющие отделить его от иных актов государственных органов и властных органов управления. К таким признакам относятся воздействие на определенно-конкретные отношения, конкретность адресата, однократность реализации, прекращение действия акта после однократной реализации. Ненормативные акты не должны содержать предписания, направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, а должны являться актами применения норм права к конкретным фактам, случаям, событиям.

Таким образом, ненормативные акты являются средством реализации нормативных актов и направлены на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений.

Оспариваемый заявителем акт составлен по результатам проверки, не был подписан или утвержден руководителем контролирующего финансового органа и не относится к документам властно-распорядительного характера, что свидетельствует об отсутствии у оспариваемого документа статуса ненормативного акта государственного органа, оказывающего непосредственное влияние на права и обязанности лиц.

При таких обстоятельствах суд полагает, что подобные акты по результатам проверок за подписью проверяющих специалистов не могут быть оспорены в арбитражном суде в порядке и по основаниям вышеупомянутой статьи 198 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, производство по делу подлежит прекращению в случае, если дело не подлежит рассмотрению арбитражном суде.

Исходя из вышеизложенного, руководствуясь ст. 110, 150, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. Заявленные требования удовлетворить частично.

2. Признать незаконными действия Финансового управления в Артемовском городском округе по проведению документальной проверки финансово-хозяйственной деятельности муниципального учреждения Артемовского городского округа "Центральная районная больница" в части вывода о неэффективном использовании бюджетных средств при исполнении договора N 42/вр от 01.09.2008 с ООО "Спецеврострой" в отношении установления пластиковых дверных двупольных блоков и договора N 63/вр от 27.10.2008 с ООО Артемовский Строительный Комплекс "МВ" в отношении замены деревянных оконных блоков на пластиковые.

3. В удовлетворении остальной части заявленных требований о признании незаконными действий отказать.

4. В части заявленного требования о признании недействительным акта Финансового управления в Артемовском городском округе от 31 марта 2009 года о документальной проверке финансово- хозяйственной деятельности учреждения производство по делу прекратить.

5. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

6. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.