Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 октября 2009 г. N Ф09-7990/09-С1 Суд признал недействительным предписание государственного органа, установившее факт незаконного использования учреждением средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым, поскольку нормативное обоснование выявленного нарушения бюджетного законодательства в оспариваемом предписании отсутствует и законодательство не содержит такого основания для применения мер принуждения (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 19 октября 2009 г. N Ф09-7990/09-С1

Дело N А50-8037/2009

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Василенко С.Н., Лимонова И.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае (далее - управление, административный орган) на решение Арбитражного суда Пермского края от 29.06.2009 по делу N А50-8037/2009 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2009 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Муратова Т.П. (доверенность от 26.09.2008 N 07-01-23/2387), Винниченко З.Д. (доверенность от 18.05.2009 N 56-07-01-023/1150);

государственного учреждения "Управление автомобильных дорог" Пермского края (далее - учреждение, ГУ "Управтодор", заявитель) - Тюриков М.С. (доверенность от 01.10.2009 б/н).

Представители третьего лица - федерального государственного унитарного предприятия "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" Пермской государственной сельскохозяйственной академии имени академика Д.Н. Прянишникова (далее - ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора", предприятие), участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания управления от 03.02.2009 N 1 по устранению выявленных нарушений. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора".

Решением суда первой инстанции от 29.06.2009 (судья Дубов А.В.) заявленные требования удовлетворены. Оспариваемое предписание признано недействительным как не соответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2009 (судьи Сафонова С.Н., Борзенкова И.В., Полевщикова С.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), а также на несоответствие выводов судов относительно недействительности оспариваемого предписания установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По мнению административного органа, предписание от 03.02.2009 N 1 по устранению выявленных нарушений вынесено правомерно, поскольку учреждением допущено незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием.

Как следует из материалов дела, управлением в период с 20.03.2008 по 16.04.2008 в учреждении проведена проверка использования средств федерального бюджета, направленных на развитие сети автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры за период с 01.01.2007 по 31.12.2007, в ходе которой административным органом сделан вывод о незаконном перечислении учреждением средств федерального бюджета в сумме 46 804 121 руб. ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" в возмещении убытков, причиненных изъятием земельного участка для строительства дороги, поскольку данное предприятие не является лицом, имеющим право на возмещение.

По результатам проверки составлен акт от 16.04.2008 и в адрес учреждения направлено предписание от 03.02.2009 N 1 по устранению выявленных нарушений, которым учреждению предписано в срок не позднее 03.03.2009 восстановить денежные средства в сумме 46 804 121 руб. в доход федерального бюджета.

Учреждение, полагая, что указанное предписание противоречит нормам бюджетного законодательства, нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного ненормативного правового акта недействительным.

Рассмотрев спор, суды обеих инстанций удовлетворили заявленные требования.

Судебные акты являются законными и отмене не подлежат в силу следующего.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судами на основании представленных в материалы дела документов установлено и из материалов дела следует, что в соответствии с распоряжением от 30.08.2007 N 882-р территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Пермскому краю ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" предоставлен в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения площадью 486 000 кв.м, находящийся в границах деревень Якунчики, Косогоры, Замараево, Липаки Фроловской сельской администрации Пермского края сроком на 4 года 11 месяцев. Предприятию предписано зарегистрировать данный договор в установленном порядке.

Заключенный договор аренды от 30.08.2007 государственную регистрацию не прошел.

Распоряжением от 10.12.2007 N 1317-р территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Пермскому краю право аренды ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" на вышеуказанный земельный участок прекращено, данный земельный участок предоставлен в безвозмездное срочное пользование учреждению под строительство автомобильной дороги "Южный обход г. Перми" на срок до 30.11.2008. Пунктом 3.2. названного распоряжения учреждению предписано возместить убытки и затраты по рекультивации земель сельскохозяйственного назначения.

Для целей возмещения убытков учреждением получены денежные средства из федерального бюджета.

Поскольку фактическим пользователем спорного земельного участка являлось ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора", то заявителем в соответствии с актом определения размера убытков, которые составили 46 804 121 руб., и соглашением, заключенным 11.12.2007 между учреждением и предприятием, денежные средства в указанной сумме платежным поручением от 20.12.2007 N 81 были перечислены предприятию.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса к бюджетным правоотношениям, в том числе, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая в соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета и направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14 Положения).

В соответствии с п. 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Из системного толкования гл. 28 Бюджетного кодекса следует, что при нарушении бюджетного законодательства к нарушителям могут быть применены меры принуждения, предусмотренные данным Кодексом и федеральными законами.

Перечень мер и оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации содержится в ст. 282, 283 Бюджетного кодекса. При этом указанный перечень не является исчерпывающим и может содержать иные основания, предусмотренные Кодексом или федеральными законами.

Исходя из анализа приведенных норм права, установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства является полномочиями федеральных органов государственной власти.

Из оспариваемого предписания следует, что учреждению вменяется в вину незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, в нарушение требований, установленных ст. 28, 34, 163 Бюджетного кодекса; санкция применена в виде восстановления в федеральном бюджете перечисленных денежных средств в сумме 46 804 121 руб., направленных учреждением на возмещение убытков, причиненных изъятием земельного участка для строительства дороги, предприятию, не обладающему правом на такое возмещение.

Как правильно отметил апелляционный суд, ссылка в оспариваемом предписании на нарушение заявителем ст. 28, 34, 163 Бюджетного кодекса является необоснованной, поскольку оснований ответственности указанные нормы не устанавливают, ст. 163 утратила силу с 01.01.2008 согласно Федеральному закону от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Таким образом, нормативное обоснование выявленного управлением нарушения в оспариваемом предписании отсутствует.

Управлением совершенное учреждением нарушение бюджетного законодательства квалифицировано как незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым.

Между тем Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы не содержат такого основания для применения мер принуждения.

Поскольку нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иными федеральными законами не определены элементы выявленного административным органом в ходе проверки и вмененного учреждению состава правонарушения, нормативное обоснование совершенного заявителем нарушения отсутствует, суды, исходя из общих принципов юридической ответственности-справедливости, соразмерности ответственности конституционно значимым целям, законности, юридического равенства, пропорциональности, определенности законодательства, правомерно указали на то, что оспариваемое предписание противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права учреждения и, в связи с этим обоснованно признали данный ненормативный правовой акт недействительным.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 29.06.2009 по делу N А50-8037/2009 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2009 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае - без удовлетворения.