Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5 ноября 2009 г. N Ф09-8627/09-С1 Суд отказал в признании незаконными действий органа местного самоуправления, выразившихся в проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий с нарушением сроков и периода, за который они проводились, нарушении прав руководителя учреждения на участие в рассмотрении протокола разногласий, поскольку не доказаны факты нарушения в результате указанных действий ответчика прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него каких-либо обязанностей, создания препятствий для осуществления хозяйственной деятельности (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 5 ноября 2009 г. N Ф09-8627/09-С1

Дело N А50-10453/2009

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Лукьянова В.А., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 4 с. Елово" (далее - учреждение) на решение Арбитражного суда Пермского края от 13.07.2009 по делу N А50-10453/2009.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От учреждения и Контрольно-ревизионной комиссии Еловского муниципального района Пермского края (далее - комиссия) поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей. Ходатайства удовлетворены в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконными действий комиссии, выразившихся в проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий с нарушением периода, за который они проводились и сроков, указанных в решении от 17.09.2008 N 1, нарушении прав руководителя учреждения на участие в рассмотрении протокола разногласий, а также признании недействительными п. 5, 6 представления комиссии от 23.03.2009 N 4.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено муниципальное учреждение "Финансовое управление администрации Еловского муниципального района Пермского края".

Решением суда от 13.07.2009 (судья Мартемьянов В.И.) в удовлетворении требования учреждения о признании незаконными действий комиссии, выразившихся в проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий с нарушением периода, за который они проводились и сроков, указанных в решении от 17.09.2008 N 1, нарушении прав руководителя учреждения на участие в рассмотрении протокола разногласий отказано. В части требований о признании недействительными п. 5, 6 представления комиссии от 23.03.2009 N 4 производство по делу прекращено.

В порядке апелляционного производства решение суда не обжаловалось.

В кассационной жалобе учреждение просит указанный судебный акт отменить, заявленные им требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судом положений ст. 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ненадлежащую оценку фактических обстоятельств дела. В обосновании жалобы учреждение ссылается на то, что незаконные действия комиссии, выразившиеся в проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий с нарушением периода, за который они проводились и сроков, указанных в решении от 17.09.2008 N 1, нарушении прав руководителя учреждения на участие в рассмотрении протокола разногласий, а также п. 5,6 предписания, являющегося, по мнению учреждения, ненормативным правовым актом, нарушают права и законные интересы учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде в силу ч. 2 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, комиссией на основании решения от 17.09.2008 N 1 в отношении учреждения проведено контрольное мероприятие по вопросу целевого использования средств районного бюджета в 2007-2008 гг. на реализацию приоритетного муниципального проекта в рамках приоритетного регионального проекта "Новая школа".

Согласно указанному решению периодом, за который проводится проверка, является период с 01.01.2007 по 31.08.2008, срок проведения проверки - с 22.09.2008 по 23.09.2008.

По итогам контрольных мероприятий комиссией составлен акт от 06.02.2009 N 3, на основании которого в отношении руководителя учреждения вынесено представление от 23.03.2009 N 4. Пунктом 5 данного представления руководителю учреждению предложено принять меры ко взысканию с подрядчиков в рамках гражданского законодательства избыточно выплаченных средств в сумме 1928 руб. 50 коп. , а в п. 6 указано восстановить в бюджет взысканные с подрядчиков средства в сумме 1928 руб. 50 коп.

Считая незаконными действия комиссии, выразившиеся в проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий с нарушением периода, за который они проводились и сроков, указанных в решении от 17.09.2008 N 1, нарушении прав руководителя учреждения на участие в рассмотрении протокола разногласий, а также недействительными п. 5, 6 предписания комиссии, учреждение обратилось с заявлением об их оспаривании в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования о признании незаконными действий комиссии, выразившихся в проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий с нарушением периода, за который они проводились и сроков, указанных в решении от 17.09.2008 N 1, нарушении прав руководителя учреждения на участие в рассмотрении протокола разногласий, суд исходил из того, что обжалуемые действия комиссии являются незаконными, однако они не привели к нарушению прав и законных интересов учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прекращая производство по делу в части требований о признании недействительными п. 5, 6 представления комиссии от 23.03.2009 N 4, суд исходил из того, что оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом, поскольку не носит властно-распорядительный характер и не нарушает прав и законных интересов учреждения.

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, как правильно указал суд, обязательными условиями для признания ненормативного правового акта недействительным, действий (бездействия) незаконным, является одновременное установление арбитражным судом его несоответствия закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В силу ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" комиссия является контрольным органом муниципального образования, который образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Решением Земского собрания Еловского муниципального района Пермского края от 25.04.2008 N 362 утверждено Положение о Контрольно-ревизионной комиссии Еловского муниципального района Пермского края (далее - Положение о комиссии).

В соответствии со ст. 4 названного Положения комиссия осуществляет, в том числе, проведение контрольных мероприятий законности и эффективности расходования средств в организациях по отдельным разделам и статьям бюджета района.

По результатам проведения контрольного мероприятия председатель комиссии составляет и подписывает акт, в котором приводятся данные о выявленных нарушениях законодательства со ссылкой на нормативные документы и выводы проведенного контрольного мероприятия. Руководитель проверяемой организации вправе в течении 10 дней с момента получения акта контрольного мероприятия выразить свое мнение о его результатах в виде протокола разногласий, прилагаемого к акту. Протокол разногласий подлежит обязательному рассмотрению в комиссии с приглашением руководителя проверяемой организации.

Из обстоятельств дела следует, что согласно решению от 17.09.2008 N 1 периодом, за который проводится проверка учреждения, является период с 01.01.2007 по 31.08.2008, срок проведения проверки - с 22.09.2008 по 23.09.2008.

Однако, судом на основании материалов дела установлено и сторонами не опровергается, что в результате мероприятий были проверены произведенные учреждением расходы в том числе и за 2006 г., а также, что учреждению было предложено представить документы для их проведения за пределами, установленного решением от 17.09.2008 N 1 срока. Кроме того, на рассмотрение протокола разногласий на акт проверки руководитель учреждения в нарушение ст. 24 Положения о комиссии не приглашался.

Таким образом, как правомерно указал суд, данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении комиссией положений правовых актов, устанавливающих порядок ее действий при проведении контрольных мероприятий, то есть о незаконности действий комиссии.

Между тем, оценив в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, суд пришел к правильному выводу о недоказанности учреждением фактов нарушения в результате указанных действий комиссии прав и законных интересов учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него каких-либо обязанностей, создания препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, что в силу ст. 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является необходимым условием для признания действий государственного органа незаконными.

В связи с чем суд обоснованно отказал учреждению в удовлетворении заявленного требования о признании незаконными действий комиссии, выразившихся в проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий с нарушением периода, за который они проводились и сроков, указанных в решении от 17.09.2008 N 1, нарушении прав руководителя учреждения на участие в рассмотрении протокола разногласий.

Также обоснованно суд прекратил производство по делу в отношении требования учреждения о признании недействительными п. 5, 6 представления комиссии от 23.03.2009 N 4 на основании следующего.

Согласно ст. 16 Положения о комиссии по результатам проведенных контрольных мероприятий комиссия направляет органам местного самоуправления и руководителям проверяемых организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного району ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства.

В силу п. 2 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Как правильно указал суд, между документом, обязательным для рассмотрения, и документом, обязательным для исполнения (ненормативным правовым актом), имеется существенная разница. В данном случае в адрес руководителя учреждения вынесено представление, обязательное для рассмотрения им как должностным лицом и содержащее предложение провести ряд мероприятий, в том числе указанных в п. 5, 6 представления.

Судом правильно установлено, что из представления в оспариваемой части следует, что руководителю учреждения предложено устранить имеющиеся, по мнению комиссии, нарушения. При этом документ не нарушает права и законные интересы учреждения как юридического лица, поскольку не содержит обязательных для него указаний, в связи с чем не влечет для него никаких правовых последствий.

Доказательств обратного учреждением не представлено.

Кроме того, суд верно отметил, что данный документ в оспариваемой части не является окончательным по решению вопроса о восстановлении в бюджет денежных средств в сумме 1928 руб. 50 коп. , поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что требование о признании недействительными п. 5, 6 представления комиссии от 23.03.2009 N 4 не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правомерно прекратили производство по делу в указанной части.

Доводы учреждения, приведенные в кассационной жалобе, отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права и по существу сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального либо процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 13.07.2009 по делу N А50-10453/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 4 с. Елово" - без удовлетворения.