Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25 ноября 2009 г. N Ф09-9202/09-С1 Суд отказал в признании недействительным пункта решения управления о прекращении нарушения законодательства о защите конкуренции, выразившегося в отказе утверждения правительством материалов предварительного согласования места расположения земельного участка, необходимого для строительства автозаправочной станции, поскольку спорные земельные участки являются смежными, прошли самостоятельную регистрацию, при этом действия истца по сути направлены на ограничение необходимых условий конкуренции, а именно: соперничества хозяйствующих субъектов на товарном рынке розничной реализации нефтепродуктов (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 25 ноября 2009 г. N Ф09-9202/09-С1

Дело N А71-3163/2009-А28

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Ященок Т.П., судей Василенко С.Н., Поротниковой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Правительства Удмуртской Республики (далее - правительство) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 15.06.2009 по делу N А71-3163/2009-А28 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2009 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представитель Администрации Президента Удмуртской Республики и правительства - Лузянин п. Н. (доверенность от 11.03.2009 N 7-146/3).

Представители иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы путем направления в их адрес копий определений о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Правительство обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительными п. 1, 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы Удмуртской Республики (далее -управление, антимонопольный орган) от 22.12.2008 по делу N 05-03/2009-49 и предписания от 22.12.2008 по тому же делу о прекращении нарушения п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившегося в отказе утверждения правительством материалов предварительного согласования места расположения земельного участка, необходимого для строительства автозаправочной станции общества с ограниченной ответственностью "ФПК "Радиозавод" (далее - общество ФПК "Радиозавод") на землях Завьяловского района.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество "ФПК "Радиозавод"; закрытое акционерное общество "Медведь-Нефтепродукт" (далее - общество "Медведь-Нефтепродукт"); администрация муниципального образования "Завьяловский район" (далее - администрация); Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Удмуртской Республике (далее - Управление Роснедвижимости по Удмуртской Республике).

Решением суда от 15.06.2009 (судья Лепихин Д.Е.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2009 (судьи Савельева Н.М., Мещерякова Т.И., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе правительство просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования о признании недействительными п. 1, 2 решения, а также предписания управления удовлетворить, ссылаясь на несоответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам и на неправильное применение (толкование) судами норм материального и процессуального права, перечисленных в кассационной жалобе. В обоснование кассационной жалобы правительство указывает, что его распоряжение от 21.06.2002 N 244-р не является нормативным правовым актом, носит рекомендательный характер, в связи с чем, не является обязательным для исполнения. При этом в силу положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) решение о предварительном согласовании места размещения строящегося объекта осуществляется органом местного самоуправления; у правительства такой обязанности не имеется, в связи с чем необоснованны требования оспариваемого предписания об утверждении материалов предварительного согласования места расположения земельного участка для строительства автозаправочной станции в срок до 31.03.2009.

Как следует из материалов дела, 11.10.2007 управлением было принято решение по делу N 06-07/2007-23 и выдано предписание Управлению Роснедвижимости по Удмуртской Республике в части необоснованного отказа в передаче материалов землеустроительного дела по земельному участку, выбранному обществом "ФПК "Радиозавод", с проектом распоряжения в правительство для утверждения им материалов предварительного согласования места размещения автозаправочной станции.

Управление Роснедвижимости по Удмуртской Республике исполнило предписание по делу N 06-07/2007-23, направив 19.12.2007 в правительство проект распоряжения "О предварительном согласовании места размещения автозаправочной станции в Завьяловском районе" для его утверждения.

Общество "ФПК "Радиозавод" также направило в правительство материалы предварительного согласования места размещения автозаправочной станции в Завьяловском районе Удмуртской Республики для утверждения (письмо от 15.11.2007 N 0387).

Правительство в письме от 14.02.2008 N 3-123-4388 отказало в утверждении предварительного согласования места размещения автозаправочной станции, поскольку испрашиваемый обществом "ФПК "Радиозавод" участок уже согласован распоряжением правительства от 27.12.2007 N 1386-р для размещения автозаправочной станции обществу "Медведь-Нефтепродукт". При этом данный земельный участок переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения (распоряжение правительства от 29.10.2007 N 996-р).

Однако по ранее рассмотренному антимонопольному делу управлением было установлено, что земельные участки для общества "ФПК "Радиозавод" и общества "Медведь-Нефтепродукт", являются смежными и распоряжение правительства от 27.12.2007 N 1386-р не касается земельного участка, испрашиваемого обществом "ФПК "Радиозавод".

На основании вышеизложенного антимонопольный орган возбудил дело N 05-03/2008-49 о наличии в действиях правительства признаков нарушения, предусмотренного п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела управлением принято решение от 22.12.2008 (изготовлено 12.01.2009) по делу N 05-03/2008-49, согласно которому правительство признано нарушившим п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ в части необоснованного отказа в утверждении материалов предварительного согласования места расположения земельного участка, необходимого для строительства автозаправочной станции общества "ФПК "Радиозавод" на землях Завьяловского района (п. 1), а также принято решение о выдаче предписания (п. 2).

Кроме того, антимонопольным органом выдано предписание от 22.12.2008 N 05-03/2008-49, в соответствии с которым правительству предписано прекратить нарушение требований п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в отказе в утверждении материалов предварительного согласования места расположения земельного участка для строительства автозаправочной станции обществом "ФПК "Радиозавод" на землях Завьяловского района, и утвердить указанные материалы в срок до 31.03.2009.

Считая указанные решение и предписание антимонопольного органа незаконными, правительство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из доказанности наличия в действиях правительства нарушения антимонопольного законодательства и законности вынесенных управлением решения и предписания.

Выводы судов являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Согласно ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 1 ст. 15 Закона 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

В п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 30 от 30.06.2008 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлением антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принимать оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Судами обеих инстанции установлено, что правительство осуществляет исполнительную власть в Удмуртской Республике и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики.

Статьей 13 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" установлено, что постановления и распоряжения правительства обязательны для исполнения в Удмуртской Республике.

В п. 3 распоряжения правительства от 26.02.2002 N 244-р органам местного самоуправления в Удмуртской Республике рекомендовано до разработки и утверждения единой схемы размещения существующих и проектируемых автозаправочных станций производить выдачу разрешений на предоставление земельных участков и строительство автозаправочных станций по согласованию с правительством.

Суды обеих инстанции с учетом положений ст. 48, 52, 54 Конституции Удмуртской Республики, ст. 13 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" пришли к обоснованному выводу о том, что требование об обязательности исполнения актов правительства распространяется на все его акты, в том числе и на распоряжения.

При этом суды обоснованно отметили, что применение в п. 3 распоряжения от 26.02.2002 N 244-р термина "рекомендовать" не позволяет органам местного самоуправления исполнять данное распоряжение по своему усмотрению. Указанное следует также из сложившегося в Удмуртской Республике порядка направления органами местного самоуправления материалов предварительного согласования места размещения автозаправочных станций в адрес правительства с проектом распоряжения "О предварительном согласовании места размещения автозаправочной станции" для его утверждения и фактического вынесения правительством распоряжений об утверждении материалов предварительного согласования места размещения автозаправочных станций. Постоянство осуществления данного порядка подтверждается материалами дела, в частности распоряжением правительства от 27.12.2006 N 1386-р "Об утверждении материалов предварительного согласования места размещения автозаправочной станции и подъездной дороги к ней в Завьяловском районе", вынесенного в отношении общества "Медведь-Нефтепродукт" (т. 2, л.д. 25).

В соответствии с ч. 1 ст. 30 Земельного кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию двумя способами: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В ч. 5 ст. 30 Земельного кодекса установлено, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Согласно ч. 2 ст. 31 Земельного кодекса орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора (ч. 5 ст. 31 Земельного кодекса).

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (ч. 6 ст. 31 Земельного кодекса).

Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения (ч. 7 ст. 31 Земельного кодекса).

Поскольку испрашиваемый обществом "ФПК "Радиозавод" земельный участок относится к землям Завьяловского района, все действия, предусмотренные положениями вышеуказанных норм, были осуществлены администрацией.

Во исполнение требований п. 3 распоряжения правительства от 26.02.2002 N 244-р администрацией материалы предварительного согласования места размещения автозаправочной станции общества "ФПК "Радиозавод" были направлены через Управление Роснедвижимости по Удмуртской Республике в правительство, которое в письме от 14.02.2008 отказало в утверждении данного предварительного согласования, мотивировав свой отказ совпадением границ испрашиваемых земельных участков общества "ФПК "Радиозавод" и общества "Медведь-Нефтепродукт", а также согласованием испрашиваемого земельного участка обществу "Медведь-Нефтепродукт" распоряжением правительства от 27.12.2007 N 1386-р. Какую-либо норму федерального законодательства, содержащую запрет утверждения материалов предварительного согласования места размещения автозаправочной станции общества "ФПК "Радиозавод", правительство в письме от 14.02.2008 не указало.

Суды, исследовав и оценив в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, установили, что земельные участки общества "ФПК "Радиозавод" и общества "Медведь-Нефтепродукт" являются смежными, прошли самостоятельную регистрацию в Управлении Роснедвижимости по Удмуртской Республике в установленном законодательством порядке.

В связи с изложенным суды пришли к обоснованному выводу о том, что действия правительства, выразившиеся в отказе утверждения материалов предварительного согласования места размещения автозаправочной станции общества "ФПК "Радиозавод", являются нарушением, предусмотренным ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку устанавливают ограничения осуществления определенного вида деятельности, и по сути направлены на ограничение необходимых условий конкуренции, а именно соперничества хозяйствующих субъектов на товарном рынке розничной реализации нефтепродуктов.

При этом суды верно отметили, что действия правительства посягают на соблюдение предусмотренной ст. 8 Конституции Российской Федерации гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности; свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В связи с этим суды правомерно отказали правительству в удовлетворении заявленных требований, признав законными и обоснованными п. 1, 2 решения управления от 22.12.2008 по делу N 05-03/2009-49 и предписание от 22.12.2008 по тому же делу о прекращении нарушения п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в отказе утверждения материалов предварительного согласования места расположения земельного участка, необходимого для строительства автозаправочной станции общества "ФПК "Радиозавод" на землях Завьяловского района.

Доводы заявителя кассационной жалобы аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе, которым апелляционным судом дана надлежащая правовая оценка, оснований для переоценки которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального либо процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 15.06.2009 по делу N А71-3163/2009-А28 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2009 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Удмуртской Республики - без удовлетворения.