Решение Арбитражного суда Свердловской области от 23 декабря 2009 г. N А60-44081/2009-С9 Суд признал законным решение о нарушении ответчиками антимонопольного закона при формировании и утверждении перечня медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, поскольку включением одних учреждений в перечень и отказом во включении другим организациям созданы неравные условия для деятельности субъектов рынка медицинских услуг, действия по формированию и утверждению региональной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, не учитывающей права страховых организаций свободно выбирать учреждения для оказания медицинской помощи, ограничивают конкуренцию (извлечение)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 23 декабря 2009 г. N А60-44081/2009-С9

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 июня 2010 г. N Ф09-4373/10-С1 по делу N А60-44081/2009-С9 настоящее решение оставлено без изменения

Резолютивная часть решения объявлена 16 декабря 2009 года

Полный текст решения изготовлен 23 декабря 2009 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи, при ведении протокола судебного заседания судьей,

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлениям Правительства Свердловской области, Министерства здравоохранения Свердловской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области, Администрации МО "город Екатеринбург", Управления здравоохранения Администрации города Екатеринбурга, ООО "Медицинский центр "Бабур", Региональной дирекции медицинского обеспечения на Свердловской железной дороге, НУЗ "Дорожная больница на станции Свердловск-Пассажирский" ОАО "РЖД", о признании недействительными решения и предписаний,

при участии в судебном заседании:

от Правительства Свердловской области: С.А.Сосновских, представитель по доверенности от 11.01.2009 г. N 02-09-2771;

от Министерства здравоохранения Свердловской области: С.О.Белошевич, представитель по доверенности от 11.01.2009 г. N 12-1;

от УФАС по Свердловской области: С.Н.Волков, представитель по доверенности от 14.09.2009 г., С.С.Крашенинников, представитель по доверенности от 22.09.2009 г., Е.Ю.Волошина, представитель по доверенности от 06.11.2009 г., А.О.Слепухин, представитель по доверенности от 21.10.2009 г. (после перерыва 16.12.2009 г.);

от ТФОМС Свердловской области: К.Ю.Семенов, представитель по доверенности от 15.12.2008 г.;

от ООО "Медицинский центр "Бабур": И.В.Иваненко, генеральный директор, протокол общего собрания от 22.06.2001 г. (после перерыва 16.12.2009 г.), Т.Н. Столбова, представитель по доверенности от 10.12.2009 г.

Иные лица в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

При рассмотрении дела был объявлен перерыв в судебном заседании с 16 час. 10.12.2009 г. до 14 час. 30 мин. 16.12.2009 г., после перерыва рассмотрение дела продолжено.

Министерство здравоохранения Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной службы по Свердловской области (УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган, управление) от 03.06.2009 г. по делу N 4 в части признания в действиях Правительства Свердловской области и Министерства здравоохранения Свердловской области факта нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 25.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции), выразившегося в ограничении доступа медицинских организаций частной формы собственности на рынок медицинских услуг в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан, а также в части признания в действиях Министерства факта нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в допущении предоставления отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ в доступе на рынок медицинских услуг, оказываемых за счет средств федерального, регионального и местного бюджетов путем размещения у них заказа в пользу граждан. Министерство просит признать недействительным выданное в его адрес предписание управления от 30.06.2009 г. N 4-2 о прекращении нарушений Закона о защите конкуренции.

Правительство Свердловской области, вступив в настоящее дело в качестве соистца (определение суда от 19.11.2009 г.), просит признать недействительным решение управления в части признания в действиях Правительства Свердловской области и Министерства здравоохранения Свердловской области факта нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в ограничении доступа медицинских организаций частной формы собственности на рынок медицинских услуг в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан, а также признать недействительным предписание управления от 30.06.2009 г. N 4-1 о прекращении нарушений Закона о защите конкуренции.

Считая необоснованными выводы антимонопольного органа об ограничении Правительством Свердловской области и Министерством здравоохранения доступа на рынок медицинских услуг, оказываемых по системе обязательного медицинского страхования (ОМС), медицинских организаций частной формы собственности, заявители ссылаются на то, что оказание бесплатной медицинской помощи (финансируемой как из бюджетов всех уровней, так и за счет средств ОМС) является государственной функцией, в реализации которой участвуют (и обязаны участвовать) прежде всего государственные и бюджетные учреждения здравоохранения; организации иных организационно-правовых форм и форм собственности привлекаются к оказанию государственных и муниципальных услуг только в случае недостаточности мощностей государственного и муниципального здравоохранения. Государственные и муниципальные медицинские учреждения не осуществляют приносящую доход деятельность, а выполняют социальную функцию, в связи с чем их деятельность не создает конкурентную среду по сравнению с деятельностью медицинских организаций иных форм собственности.

Министерство также полагает необоснованными выводы управления о допущении Министерством предоставления отдельным хозяйствующим субъектам преимущественного права в доступе на рынок медицинских услуг, поскольку размещение государственного заказа на оказание соответствующих медицинских услуг среди таких субъектов осуществляется лишь при недостаточности мощностей государственных медицинских учреждений здравоохранения Свердловской области и на конкурсной основе.

Правительство Свердловской области дополнительно ссылается на нарушение управлением порядка принятия решения и предписания, которые не были направлены в адрес Правительства.

ТФОМС Свердловской области, поддержав доводы заявителей, также полагает, что в реализации программ государственных гарантий по программе обязательного медицинского страхования могут участвовать лишь государственные и муниципальные учреждения здравоохранения.

Управление считает свои выводы о нарушении заявителями указанных положений Закона о защите конкуренции обоснованными, ссылаясь на то, что недопуск медицинских организаций на рынок оказания медицинских услуг по системе обязательного медицинского страхования не только устраняет конкуренцию на этом рынке, но и нарушает конституционные права граждан на доступную и качественную бесплатную медицинскую помощь.

Представитель ООО "Медицинский центр "Бабур" пояснил, что данная медицинская организация в течение 2007-2009 годов неоднократно добивалась включения ее в территориальную программу ОМС для оказания населению бесплатной медицинской помощи за счет средств ОМС, однако ТФОМС Свердловской области и Министерство здравоохранения Свердловской области отказывали в этом, ссылаясь на невозможность участия в программе ОМС частных медицинских организаций. Такие действия не соответствуют Закону Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и нарушает права и законные интересы этой медицинской организации на рынке медицинских услуг в системе ОМС.

Другие лица отзывов и пояснений не представили.

Рассмотрев материалы дела, суд установил:

По информации о необоснованном препятствовании Правительством Свердловской области и Министерством здравоохранения Свердловской области конкуренции и установлении необоснованных барьеров входа на рынок обязательного страхования частных организаций здравоохранения путем не включения частных организаций здравоохранения в проект постановления Правительства Свердловской области "О территориальной программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Свердловской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год" приказом от 31.12.2008 г. N 298 УФАС по Свердловской области возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства.

В связи с обращением медицинских организаций ОАО "Российские железные дороги" с жалобой на аналогичные действия письмом от 20.03.2009 г. Федеральная антимонопольная служба России поручила управлению провести проверку по установлению правомерности исключения либо невключения в территориальные программы обязательного медицинского страхования негосударственных медицинских учреждений. Проверка проведена в рамках ранее возбужденного дела.

При рассмотрении дела комиссией УФАС по Свердловской области принято решение N 4 от 30.06.2009 г. (полностью изготовлено 14.07.2009 г.), которым в действиях Правительства Свердловской области признан факт нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившегося в ограничении доступа медицинских организаций частной формы собственности на рынок медицинских услуг, оказываемых в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области, на 2009 год, без учета права страховой медицинской организации свободно выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам медицинского страхования (пункт 1 решения).

В действиях Министерства здравоохранения Свердловской области признан факт нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в ограничении доступа медицинских организаций частной формы собственности на рынок медицинских услуг, оказываемых в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающим на территории Свердловской области, на 2009 год, без учета права страховой медицинской организации свободно выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам медицинского страхования (пункт 2 решения).

Пунктом 3 решения предписано выдать Министерству здравоохранения Свердловской области, Правительству Свердловской области предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства путем разработки и утверждения Перечня медицинских учреждений, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования на 2010 год, исходя из всех действующих договоров на предоставление медицинской помощи (медицинских услуг) в рамках Территориальной программы ОМС.

Кроме того, в действиях Министерства здравоохранения Свердловской области признан факт нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в допущении предоставления отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ в доступе на рынок медицинских услуг, оказываемых за счет средств федерального, регионального и местного бюджетов в рамках Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, на 2009 год, путем размещения у них заказа в пользу третьих лиц (граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области), с нарушением требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 4 решения).

Пунктом 5 решения предписано выдать Министерству предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем размещения заказа среди не бюджетных медицинских организаций в целях оказания государственных (муниципальных) услуг по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, финансируемых в рамках Территориальной программы государственных гарантий, способами, предусмотренными Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании решения от 03.06.2009 г. Правительству Свердловской области выдано предписание N 4-1 о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем разработки и утверждения Перечня медицинских учреждений, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан в Российской Федерации, проживающих в Свердловской области, на 2010 год, исходя из всех действующих договоров на предоставление медицинской помощи (медицинских услуг) в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования, заключенных медицинскими учреждениями и страховыми медицинскими организациями.

Министерству здравоохранения Свердловской области выдано предписание N 4-2 о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем: - размещения заказа среди не бюджетных медицинских организаций в целях оказания государственных (муниципальных) услуг по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, финансируемых в рамках Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, способами, предусмотренными Законом о размещении заказов и статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации; - разработки и утверждения Перечня медицинских учреждений, участвующих в реализации Территориальной программы ОМС на 2010 год, исходя из всех действующих договоров на предоставление медицинской помощи (медицинских услуг) в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования, заключенных медицинскими учреждениями и страховыми медицинскими учреждениями.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Как установлено в судебном заседании, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства управлением сделан вывод о необоснованном препятствовании Правительством Свердловской области и Министерством здравоохранения Свердловской области осуществлению деятельности частных медицинским организациям путем невключения их в Перечень медицинских учреждений, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области, на 2009 год.

Указанная Территориальная программа государственных гарантий разработана Министерством здравоохранения Свердловской области и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 г. N 1373-ПП.

Частью Территориальной программы государственных гарантий является Перечень медицинских учреждений, оказывающих медицинские услуги в рамках этой Программы, в который включены в основном государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, за исключением отдельных частных организаций. Остальные частные медицинские организации, имеющие намерение осуществлять деятельность по оказанию медицинских услуг в системе ОМС и заключившие соответствующие договоры со страховыми медицинскими компаниями, в Программу включены не были, при этом причинами отказа являлось то, что эти организации, не являясь государственными или муниципальными учреждениями, не могут быть субъектами отношений по расходованию средств фонда обязательного медицинского страхования и не могут участвовать в реализации Территориальной программы.

Эти обстоятельства не оспариваются заявителями и ТФОМС Свердловской области.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-I "О медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон о медицинском страховании) медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья, целью которого является гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия.

В силу статьи 4 Закона о медицинском страховании медицинское страхование осуществляется в форме договора, который регулирует отношения между субъектами медицинского страхования. В свою очередь, субъекты медицинского страхования, в число которых в силу статьи 2 Закона входят медицинские учреждения, выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 15 Закона о медицинском страховании установлено, что страховая медицинская организация имеет право свободно выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам медицинского страхования. Право страховой медицинской организации свободно выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам медицинского страхования закреплено также и пунктом 4 Положения о страховых медицинских организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11.10.1993 г. N 1018.

Определяя в статьях 20, 23 Закона функции каждого субъекта обязательного медицинского страхования, Закон о медицинском страховании устанавливает, что медицинские учреждения оказывают медицинскую помощь в системе медицинского страхования на основании договоров со страховыми медицинскими организациями.

В силу статьи 26 Закона о медицинском страховании отношения субъектов медицинского страхования регулируются настоящим Законом, законодательством Российской Федерации и другими нормативными актами, а также условиями договоров, заключенных между субъектами медицинского страхования.

Тот же договорный порядок взаимоотношений медицинских учреждений со страховыми медицинскими организациями (и/или территориальным фондом обязательного медицинского страхования) закреплен в пункте 5.2 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных Федеральным фондом обязательного медицинского страхования от 03.10.2003 N 3856/30-3/и.

Пункты 4.1 и 4.2 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан устанавливают, что территориальный фонд обязательного медицинского страхования финансирует страховую медицинскую организацию на основании договора территориального фонда обязательного медицинского страхования со страховой медицинской организацией, в заключении которого она не имеет права отказать страховой медицинской организации (ее филиалу) при наличии у последней заключенных договоров на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), обеспечивающих реализацию территориальной программы обязательного медицинского страхования в полном объеме.

Согласно статье 23 Закона о медицинском страховании лечебно-профилактическая помощь является медицинской услугой и, соответственно договор на предоставление лечебно-профилактической помощи является договором услуг, регулируемым положениями главы 39 Гражданского кодекса РФ, из чего следует, что субъекты медицинского страхования выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичная норма закреплена в статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 20 Закона о медицинском страховании медицинскую помощь в системе медицинского страхования оказывают медицинские учреждения любой формы собственности; в свою очередь, в соответствии со статьей 2 данного Закона медицинскими учреждениями в системе медицинского страхования являются имеющие лицензию лечебно-профилактические учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность как индивидуально, так и коллективно.

Из этого следует, что субъектом отношений по расходованию средств Фонда обязательного медицинского страхования и участником этих отношения может быть медицинское учреждение любой организационно-правовой формы и формы собственности на основании договоров со страховыми медицинскими организациями.

При этом суд отмечает, что применительно к Закону о медицинском страховании термин "учреждение" предполагает не указание на организационно-правовую форму участника гражданского оборота, а на характеристику субъекта отношений в области здравоохранения.

Из приведенных положений Закона о медицинском страховании следует, что медицинские услуги в рамках программ обязательного медицинского страхования оплачиваются страховыми медицинскими организациями на основании договоров на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), заключенных с медицинскими учреждениями, за счет средств обязательного медицинского страхования, находящихся в управлении страховых медицинских организаций, и в отношении которых последние обладают свободой в заключении договоров на предоставление медицинских услуг.

В связи с этим именно страховые медицинские организации при организации ими предоставления медицинской помощи конкретному застрахованному лицу (гражданину) осуществляют выбор медицинских организаций любых форм собственности.

Поскольку финансирование обязательного медицинского страхования осуществляется в основном в рамках программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включение медицинского учреждения в Перечень медицинских учреждений, работающих в системе ОМС, является обязательным условием возможности выполнения медицинским учреждением взятых на себя обязательств по договору оказания медицинских услуг в системе ОМС.

В том случае, если медицинское учреждение не включено в данный Перечень, оказывать медицинские услуги за счет средств фонда обязательного медицинского страхования, т.е. участвовать в системе обязательного медицинского страхования, оно не вправе.

Тем самым включением одних медицинских учреждений в данный Перечень, и отказ во включении в Перечень других медицинских учреждений (организаций), создает неравные условия для деятельности этих субъектов одного и того же рынка медицинских услуг, т.е. ограничивает конкуренцию.

В силу части 3 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан законы субъектов Российской Федерации не должны ограничивать права граждан в области охраны здоровья, установленные настоящими Основами.

В соответствии с пунктом 16 статьи 5 Основ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относятся разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования (пункт 4 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан).

Частью 4 статьи 20 Основ установлено, что гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь (часть 1 статьи 20.1 Основ).

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования (часть 5 статьи 20.1 Основ).

Согласно статье 22 Закона о медицинском страховании базовую программу обязательного медицинского страхования разрабатывает Министерство здравоохранения Российской Федерации и утверждает Совет Министров Российской Федерации (Правительство Российской Федерации); на основе базовой программы Советы Министров республик в составе Российской Федерации, органы государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация утверждают территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Пунктом 10.4 Положения о Министерстве здравоохранения Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 12.10.1998 г. N 1046-п, установлено, что разработка и реализации Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на соответствующий год, относится к задачам Министерства.

Тем самым действия Министерства здравоохранения Свердловской области по формированию Территориальной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи на 2009 год, а также действия Правительства Свердловской области по утверждению данной Программы, не учитывающей права страховых медицинских организаций свободно выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам медицинского страхования, ограничивают доступ медицинских организаций частной форм собственности на рынке медицинских услуг, оказываемых в рамках Программы.

Такие действия являются дискриминацией по ведомственной принадлежности и организационной форме, приводящей к нарушению как прав медицинских организаций на осуществление уставной деятельности и участие в деловом обороте, так и конституционных прав граждан на доступную и качественную бесплатную медицинскую помощь. Обязательное медицинское страхование с участием в нем медицинских учреждений всех форм собственности призвано обеспечить всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в необходимом объеме и на условиях, предусмотренных территориальными программами государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи, а также исходя из возможности платить лечебно-профилактическим учреждениям не за размеры коечного фонда и численность персонала, а за реальные объемы и качество оказанных медицинских услуг.

В связи с этим выводы антимонопольного органа о нарушении Правительством Свердловской области и Министерством здравоохранения Свердловской области при формировании и утверждения Перечня медицинских учреждений, работающих в системе ОМС, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является верным.

Доводы заявителей и ТФОМС Свердловской области о неправомерности расходования бюджетных средств на обеспечение деятельности медицинских учреждений частной формы собственности, а не на содержание и финансирование деятельности государственных и муниципальных учреждений, являются несостоятельными

Финансовой основой системы обязательного медицинского страхования являются средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования, задачей которого является обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (статья 7 Устава Фонда, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.1998 г. N 857).

Исходя из задач, решаемых учреждениями здравоохранения разного типа, конкретных условий их деятельности, вида и условий оказания медицинской помощи законодательством установлены различные способы оплаты медицинских услуг, в том числе путем формирования и выполнения бюджетными учреждениями государственных и муниципальных заданий (Статья 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

В связи с этим Территориальная программа государственных гарантий может содержать не только Перечень медицинских учреждений, работающих в системе ОМС, но и учреждений, финансируемых из бюджета (Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, утвержденные совместным приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Министерства финансов Российской Федерации от 28.08.2001 N 2510/9257-01).

Такой порядок финансирования организаций здравоохранения, подведомственных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения и органам местного самоуправления в сфере здравоохранения предусмотрен постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 г. N 255 "О разработке и финансировании выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и контроля за их реализацией".

Задачей соответствующих органов (применительно к рассматриваемому спору - задачами Правительства Свердловской области и Министерства здравоохранения Свердловской области) является определение способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на результаты деятельности учреждений здравоохранения, что возможно в условиях программно-целевого управления системой здравоохранения в целом. При реализации территориальных программ государственных гарантий субъект Российской Федерации вправе самостоятельно решать, какие из эффективных способов оплаты медицинской помощи можно использовать в конкретных условиях, сложившихся в регионе. При этом следует учитывать, что страховые принципы финансового обеспечения медицинской помощи, предполагающие участие в ней медицинских организаций различных форм собственности, позволяют наиболее успешно внедрять способы ее оплаты, ориентированные на результаты деятельности учреждений здравоохранения в условиях конкурентной среды.

На достижение именно этого результата, т.е. на развитие рынка медицинских услуг, оказываемых по программе ОМС, направлены выданные УФАС по Свердловской области в адрес заявителей предписания N 4-1 и N 4-2 об устранении нарушений антимонопольного законодательства путем разработки и утверждения Перечня медицинских учреждений, участвующих в реализации Территориальной программы ОМС на 2010 год, исходя из всех действующих договоров на предоставление медицинской помощи (медицинских услуг).

Суд также не принимает доводы заявителей и ТФОМС Свердловской области о том, что участие в реализации программ ОМС медицинских организаций частной формы собственности приведет к снижению качества медицинских услуг и ликвидации государственной и муниципальной систем здравоохранения.

Как уже отмечено выше, законодательством предусмотрены несколько форм финансового обеспечения оказания бесплатной медицинской помощи - финансирование за счет средств ОМС и за счет соответствующих бюджетов, что позволяет в соответствии с законом выполнять органам государственной власти и местного самоуправления свои обязанности по содержанию и финансированию деятельности государственных и муниципальных учреждений.

Контроль же за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования является функцией Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов, что следует из подпункта 6 пункта 8 Устава Федерального фонда, подпункта 9 пункта 3 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 N 4543-1.

Указанный контроль осуществляется в форме контрольных проверок медицинских учреждений, проводимых на основании Инструкции "О порядке проведения территориальными фондами обязательного медицинского страхования контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС", утвержденной Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100. При этом средства на обязательное медицинское страхование, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению (пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации").

Комиссией УФАС по Свердловской области при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства было установлено, что в Перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на 2008 год, утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 10.04.2008 г. N 323-ПП, включены 19 медицинских организаций частной формы собственности (включая коммерческие организации), а именно: Узловая поликлиника на станции Каменск-Уральский ОАО "РЖД", Медико-санитарная часть ОАО "УАЗ-СУАЛ" Каменск-Уральского филиала ОАО "СУАЛ", Медико-санитарная часть ОАО "Тирус", Отделенческая больница на станции Нижний Тагил ОАО "РЖД", Узловая больница на станции Серов ОАО "РЖД", Медико-санитарная часть ОАО "БАЗ-СУАЛ" Краснотурьинского филиала ОАО "СУАЛ", Линейная поликлиника на станции Шаля ОАО "РЖД", Отделенческая больница станции Егоршино ОАО "РЖД", ЗАО "Екатеринбургский центр медицинский научно-технический комплекс "Микрохирургия глаза", ООО "Медицинское объединение "Новая больница", ООО "Стоматологическая поликлиника N 9", ООО "Клиника Павлова", ООО "Городская больница N 41", Автономная некоммерческая организация "Объединение "Стоматология", Автономная некоммерческая организация "Клинический институт мозга", Дорожная больница на станции "Свердловск-Пассажирский" ОАО "РЖД".

Указанные медицинские учреждения включены также в Перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы государственных гарантий гражданам, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на 2009 год (приложение к Территориальной программе, утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 24.12.2008 г. N 1373-ПП).

Участие этих медицинских организаций в реализации Программы государственных гарантий предполагает финансирование оказанных ими медицинских услуг не только за счет средств обязательного медицинского страхования, но и за за счет бюджетов всех уровней: федерального, областного и местных бюджетов (статья 37.2 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья, Территориальные программы государственных гарантий на 2008 и 2009 годы). При этом включение медицинских учреждений в данные Перечни предполагает отбор медицинских организаций, которым в целях финансирования оказываемых гражданам медицинских услуг будут выделяться бюджетные средства (бюджетные ассигнования).

Вместе с тем в силу статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Согласно статье 6 данного Кодекса под государственными (муниципальными) услугами (работами) понимаются услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами, а под бюджетным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимися бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; закупка товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных нужд).

Как отмечено выше, порядок разработки и финансирования выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи за счет средств бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования определен постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 г. N 255, утвердившим соответствующее Положение о разработке и финансировании выполнения этих заданий и контроля за их реализацией.

Пунктом 2 Положения установлено, что целью разработки задания является обеспечение соответствия объемов медицинской помощи, предусмотренных Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и соответствующими территориальными программами, объемам финансовых средств на оказание этой помощи.

Согласно пункту 6 Положения организации здравоохранения, подведомственные органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, направляют предложения по разработке заданий в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; организации муниципальной системы здравоохранения направляют предложения по разработке заданий в органы местного самоуправления, которые рассматривают эти предложения и направляют их в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения. Предложения по разработке заданий в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения и органы местного самоуправления в сфере здравоохранения могут также направлять и иные организации, расположенные на территории субъекта Российской Федерации.

Из этого следует, что оказывать (выполнять) государственные (муниципальные) услуги (работы) по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи кроме бюджетных учреждений могут только некоммерческие организации, чье финансирование осуществляется путем предоставления бюджетных субсидий в порядке, установленном статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд среди иных организаций может осуществляться исключительно в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Включение в Перечни медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы государственных гарантий гражданам, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на 2008 и 2009 годы, наряду с бюджетными учреждениями некоммерческих и коммерческих медицинских организаций минуя процедуры, предусмотренные Законом о размещении заказов и статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приводит к предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ в доступе на рынок медицинских услуг, оказываемых за счет средств федерального, регионального и местного бюджетов в рамках Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, на 2009 год, путем размещения у них заказа в пользу третьих лиц (граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области).

Как установлено при рассмотрении дела, указанные Перечни медицинских организаций сформированы Министерством здравоохранения Свердловской области.

В связи с этим выводы УФАС по Свердловской области о том, что в действиях Министерства, допустившего предоставление отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ в доступе на рынок медицинских услуг, имеются нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, являются обоснованными.

Антимонопольным органом также обоснованно и в соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции в адрес Правительства Свердловской области и Министерства здравоохранения Свердловской области направлены обязательные для исполнения предписания N 4-1 и N 4-2 об устранении указанных нарушений антимонопольного законодательства.

Оценивая доводы Министерства о невыполнении предписания N 4-2 об устранении нарушений путем размещения заказа среди не бюджетных медицинских организаций в целях оказания государственных (муниципальных) услуг по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, финансируемых в рамках Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, способами, предусмотренными Законом о размещении заказов и статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд отмечает следующее:

Указанное предписание управлением выдано в связи с признанием в действиях Министерства факта нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в допущении предоставления отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ в доступе на рынок медицинских услуг при формировании Территориальной программы государственных гарантий.

В связи с этим устранение нарушения заключается не в фактическом размещении заказа на выполнение государственных (муниципальных) услуг, а в осуществлении организационных мероприятий, направленных на размещение среди не бюджетных организаций, участвующих в Территориальной программе государственных гарантий, государственного (муниципального) заказа в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что относится к полномочиям Министерства здравоохранения Свердловской области.

Порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и принятия решения УФАС Свердловской области соблюден, при рассмотрении дела участвовали все заинтересованные лица, которым была предоставлена возможность представлять свои доводы и возражения; решение о признании в действиях Правительства Свердловской области и Министерства здравоохранения Свердловской области принято в присутствии представителей данных органов.

Вместе с тем в пункте 3 итоговой (резолютивной) части оспариваемого решения предписано выдать Министерству здравоохранения Свердловской области наряду с Правительством Свердловской области предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства путем разработки и утверждения Перечня медицинских учреждений, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования на 2010 год, исходя из всех действующих договоров на предоставление медицинской помощи (медицинских услуг) в рамках Территориальной программы ОМС. В предписании N 4-2 от 30.06.2009 г. Министерству также указано на прекращение нарушений антимонопольного законодательства путем разработки и утверждения Перечня.

Учитывая, что утверждение Перечня как части Территориальной программы в соответствии с пунктом 4 статьи 6, статьей 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан относится к полномочиям Правительства Российской Федерации, на Министерство, разрабатывающего данную Программу, не может быть возложена обязанность по ее утверждению. Понуждение органа государственной власти исполнить требование способом, не относящимся к полномочиям данного органа, не может быть признано законным.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. В удовлетворении требований Правительства Свердловской области о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 30.06.2009 г. по делу N 4 и предписания по данному делу N 4-1 от 30.06.2009 г., - отказать.

2. Требования Министерства здравоохранения Свердловской области удовлетворить частично.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 30.06.2009 г. по делу N 4 и предписание по данному делу N 4-2 от 30.06.2009 г. в части возложения на Министерство здравоохранения Свердловской области обязанности по утверждению Перечня медицинских учреждений, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области, на 2010 год исходя из всех действующих договоров на предоставление медицинской помощи (медицинских услуг) в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования, заключенных медицинскими учреждениями и страховыми медицинскими учреждениями.

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

3. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

4. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.