Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 августа 2010 г. N Ф09-5708/10-С1 по делу N А47-10147/2009 Суд признал незаконным постановление муниципалитета о методике расчета арендной платы на землю на территории муниципального образования, поскольку государственная кадастровая оценка земель населенных пунктов уже учитывает категорию земель и виды их разрешенного использования, в силу чего применение в формуле расчета арендной платы, приведенной в оспариваемом нормативном акте, таких составляющих, как ставка арендной платы, установленная в процентах от кадастровой стоимости участка в зависимости от вида его разрешенного использования, противоречит принципу экономической обоснованности (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 2 августа 2010 г. N Ф09-5708/10-С1 по делу N А47-10147/2009

Дело N А47-10147/2009

ГАРАНТ:

См. дополнительную информацию к настоящему постановлению

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Лимонова И.В., Поротниковой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Оренбургского городского совета (далее - Совет), общества с ограниченной ответственностью "Рим" (далее - общество), администрации г. Оренбурга (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 13.05.2010 по делу N А47-10147/2009.

В судебном заседании приняли участие представители:

Оренбургского городского совета - Иванов Д.А. (доверенность от 14.10.2009 N 31 ОД);

администрации - Дьяконова М.М. (доверенность от 06.04.2010 N 54).

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Общество обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению постановления Совета от 10.11.2005 N 231 "О методике расчета арендной платы на землю на территории муниципального образования "Город Оренбург" (далее - Постановление N 231) в части п. 1, 2 Приложения N 1 и пунктов 5.1-5.21 таблицы Приложения N 2 к нему в редакции постановления Совета от 27.04.2006 N 73 и решения Совета от 15.06.2007 N 302.

Крестьянское (фермерское) хозяйство "Заречное" (далее - хозяйство) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению Постановления N 231 "О методике расчета арендной платы на землю на территории муниципального образования "Город Оренбург" в части п. 2 Приложения N 1 и строки 5.6 таблицы Приложения N 2 к нему в редакции постановления Совета от 27.04.2006 N 73 и решения Совета от 15.06.2007 N 302.

Суд определением от 02.12.2009, руководствуясь ч. 2.1 ст. 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, объединил указанные дела в одно производство.

К участию в деле в качестве третьих, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление землепользования и развития пригородного хозяйства администрации г. Оренбурга, администрация. При участии в деле Прокуратуры Оренбургской области.

До вынесения решения суда заявители уточнили требования, просили признать недействующим и не подлежащим применению Постановление N 231 в части слов п. 2 Постановления "а также в случаях, предусмотренных действующим законодательством за использование земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено в установленном порядке", пунктов 1, 2 Приложения N 1 и в целом Приложения N 2.

Решением суда от 13.05.2010 (судьи Карев А.Ю., Цыпкина Е.Г., Малышева И.А.) заявления общества и хозяйства удовлетворены частично. Постановление N 231 в указанной редакции в части слов п. 2 Постановления "а также в случаях, предусмотренных действующим законодательством за использование земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено в установленном порядке", п. 1, 2 Приложения N 1 и в части п. 5.6 и 5.8 Приложения N 2 признано не соответствующим п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в редакции Федерального Закона от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" (далее - Закон N 137-ФЗ), ст. 15 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и недействующим в части слов п. 2 Постановления "а также в случаях, предусмотренных действующим законодательством за использование земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено в установленном порядке", пунктов 1, 2 Приложения N 1 и в части пунктов 5.6 и 5.8 Приложения N 2. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе общество просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействующим в целом Приложения N 2 к Постановлению N 231.

Администрация просит отменить оспариваемый судебный акт, полагая, что ошибочным является вывод суда об экономической необоснованности приведенного в оспариваемом нормативном акте расчета арендной платы за землю. Также, по мнению администрации, суд необоснованно рассмотрел вопрос о законности нормативных актов, которые заявителями не оспаривались.

В своей кассационной жалобе Совет указал на необходимость прекращения производства по делу, поскольку оспариваемый нормативный акт в части слов п. 2 Постановления "а также в случаях, предусмотренных действующим законодательством за использование земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено в установленном порядке" утратил силу. Совет полагает, что ошибочным является вывод суда о незаконности методики расчета арендной платы за землю, так как данная методика соответствует требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 10.11.2005 Советом было принято Постановление N 231. В приложении N 1 к названному Постановлению приведена методика расчета арендной платы на землю на территории муниципального образования "Город Оренбург" (далее - методика расчета арендной платы), приложением N 2 к Постановлению N 231 установлены ставки арендной платы за землю в зависимости от категории арендаторов. Указанное Постановление вместе с приложениями было опубликовано в издании "Вечерний Оренбург" от 30.11.2005 N 48 .

Постановлением Совета от 27.04.2006 N 73, опубликованным в издании "Вечерний Оренбург" от 10.05.2006 N 19, и Решением Оренбургского городского Совета от 15.06.2007 N 302, опубликованным в издании "Вечерний Оренбург" от 20.06.2007 N 25, в Постановление N 231 были внесены изменения.

Хозяйство имеет в собственности газовую автозаправочную станцию, расположенную по адресу: г. Оренбург, ул. 31-я Линия, 19. Земельный участок площадью 1967 кв.м с кадастровым номером 56:44:0409002:21, на котором расположена газовая автозаправочная станция, принадлежит хозяйству на праве собственности, возникшем на основании договора купли-продажи от 15.05.2009 N 560. До регистрации права собственности на земельный участок хозяйство обязано производить оплату за фактическое использование земельного участка в размере арендной платы, методика расчета которой установлена в приложении N 1, и исходя из ставок арендной платы за землю в зависимости от категории арендаторов, указанных в приложении N 2 к Постановлению N 231.

Общество является собственником здания магазина, расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Терешковой, д. 81/1-79. Земельный участок площадью 984 кв.м с кадастровым номером 56:44:0430004:14, на котором расположено здание магазина, принадлежит обществу на праве собственности. До регистрации права собственности на земельный участок, в период с 05.08.2008 по 22.07.2009 общество обязано было производить оплату за фактическое использование земельного участка в размере арендной платы, рассчитанной в соответствии с оспариваемым нормативным актом.

Полагая, что оспариваемый нормативный акт противоречит нормам Земельного кодекса Российской Федерации, Закона N 137-ФЗ, ст. 15 Закона о защите конкуренции, а также нарушает их права и законные интересы, общество и хозяйство обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что Постановление N 231 части слов п. 2 Постановления "а также в случаях, предусмотренных действующим законодательством, за использование земельных участков право государственной собственности на которые не разграничено в установленном порядке", п. 1, 2 приложения N 1 и в части п. 5.6 и 5.8 приложения N 2 не соответствует п. 10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ, ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Выводы суда являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, собственность на которые не разграничена, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Оренбургской области таким органом является Правительство Оренбургской области (абз. 5 ст. 10 Закона Оренбургской области от 16.11.2002 г. N 317/64-111-ОЗ "О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области").

Правительство Оренбургской области установило порядок определения размеров арендной платы, порядок и условия внесения арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена, издав постановление Правительства Оренбургской области от 25.12.2007 N 456-п, которым был утвержден Порядок определения размеров арендной платы, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области (далее - Порядок).

В соответствии с п. 5 Порядка органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области принимали порядки (методики) расчета арендной платы в соответствии с порядком, содержащимся в названном Постановлении.

Проанализировав положения действующего земельного законодательства, суд сделал обоснованный вывод о незаконности передачи полномочий по утверждению порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков от органов государственной власти субъектов органам местного самоуправления в связи с тем, что п. 10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ возможности такой передачи не предусматривал.

Довод администрации, изложенной в кассационной жалобе о том, что судом рассмотрена законность нормативного акта, который не оспаривался в судебном порядке, судом кассационной инстанции отменяется, поскольку в силу ч. 2 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Статьей 2 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом, земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Соответственно, на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах предоставленных им полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. В свою очередь, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права".

Полномочия органов местного самоуправления регламентированы Федеральным Законом от 06.10.2002 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", из ст. 7 которого следует, что по вопросам местного значения, населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 19 Федерального закона от 06.10.2002 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

При этом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Судом установлено, что на момент вынесения Постановления N 231 федеральный закон или закон Оренбургской области о наделении муниципальных образований полномочиями по утверждению ставок арендной платы на земли, государственная собственность на которые не разграничена, не существовал.

Кроме того, судом правомерно учтено, что постановление Правительства Оренбургской области от 25.12.2007 N 456-п (в редакции от 24.06.2008) "Об утверждении Порядка определения размеров арендной платы, условий и сроков, внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области", в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципальных районов были наделены полномочиями по утверждению порядка (методики) расчета арендной платы, законом не является, поскольку Правительство Оренбургской области является исполнительным, а не законодательным органом государственной власти.

Таким образом, суд сделал правильный вывод об отсутствии у Совета полномочий на издание оспариваемого заявителями нормативного правового акта.

Согласно п. 4 "Правил проведения государственной кадастровой оценки земель", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 N 316, государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.

В соответствии с п. 10 названных Правил, были утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Оренбургской области по состоянию на 01.01.2007, в связи с чем, было издано постановление Правительства Оренбургской области от 30.11.2007 года N 414-п "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов".

Приложением N 1 к постановлению Правительства Оренбургской области от 30.11.2007 N 414-п установлены 16 видов разрешенного использования земельных участков из земель населенных пунктов, в Приложении N 2 закреплены средние значения удельных показателей кадастровой стоимости земель в разрезе кадастровых кварталов населенных пунктов Оренбургской области.

Следовательно, суд сделал правильный вывод о том, что при утверждении размера кадастровой стоимости единицы площади земель населенных пунктов, расположенных в Оренбургской области, уже была произведена дифференциация земель, учитывающая вид разрешенного использования земельного участка, а дифференциация арендной платы за использование земельных участков, обеспечивается тем, что арендная плата прямо пропорциональна кадастровой стоимости земельного участка.

Согласно принципу экономической обоснованности арендной платы, установленному Правительством Российской Федерации в постановлении от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", арендная плата устанавливается в размере, соответствующим доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11.05.2004 N 209-О, в отсутствие указанных единых правил дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории города искажается. Судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

На основании названных нормативных положений, суд обоснованно указал, что поскольку государственная кадастровая оценка земель населенных пунктов в Оренбургской области по состоянию на 01.01.2007, результаты которой утверждены постановлением Правительства Оренбургской области от 30.11.2007 N 414-п, уже учитывают категорию земель (земли населенных пунктов) и виды их разрешенного использования, то применение в формуле расчета арендной платы, приведенной в оспариваемом нормативном правовом акте, таких составляющих как ставка арендной платы, установленная в процентах от кадастровой стоимости земельного участка также в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка, противоречит принципу экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования.

Кроме того, проанализировав формулу расчета арендной платы, указанную в Методике расчета арендной платы, суд правомерно указал на несоответствие оспариваемого Постановления установленному Конституцией Российской Федерации принципу правовой определенности (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 6, ч. 3 ст. 17, ст. 19), согласно которому правовые акты должны быть формально определенными, точными, ясными и недвусмысленными, а также быть согласованы с другими нормами в системе действующего правового регулирования, так как применение в формуле дважды составляющей кадастровой стоимости земельного участка является нелогичным, а также допускающим возможность неоднозначного и произвольного применения на практике.

Помимо изложенного, в соответствии со ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Одной из форм устранения конкуренции является принятие актов и (или) совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

Орган местного самоуправления, устанавливая ставки арендной платы или коэффициенты арендаторов, в зависимости от вида разрешенного использования земельных участков, от вида товаров и услуг, которые предоставляются арендаторами при осуществлении хозяйственной деятельности, напрямую регулирует условия доступа на товарный рынок предлагаемых арендаторами земельных участков товаров и услуг. Между тем, как правильно указал суд, такие действия органа местного самоуправления лишают хозяйствующих субъектов условий равного доступа на товарный рынок, предоставляя отдельным его участникам более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества на более льготных условиях.

Таким образом, суд правомерно указал, что Постановление N 231 не соответствует требованиям, установленным п. 10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ, ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Суд обоснованно отклонил заявления общества и хозяйства о признании приложения N 2 к оспариваемому Постановлению недействующим в целом, поскольку в материалы дела не представлены доказательства того, что все пункты с 5.1 по 5.21 таблицы приложения N 2 нарушают их права и законные интересы (ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Доводы заявителей кассационных жалоб судом кассационной инстанции отклоняются как основанные на неверном толковании действующего законодательства применительно к обстоятельствам данного дела.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 13.05.2010 по делу N А47-10147/2009 оставить без изменения, кассационные жалобы Оренбургского городского совета, общества с ограниченной ответственностью "Рим", администрации г. Оренбурга - без удовлетворения.