Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 августа 2010 г. N Ф09-6060/10-С1 по делу N А47-533/2010 Суд признал недействующим решение представительного органа местного самоуправления о методике расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку на момент вынесения оспариваемого ненормативного акта не существовал федеральный или региональный закон о наделении муниципальных образований полномочиями по утверждению ставок арендной платы на указанные земли (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 10 августа 2010 г. N Ф09-6060/10-С1 по делу N А47-533/2010

Дело N А47-533/2010

ГАРАНТ:

См. дополнительную информацию к настоящему постановлению

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Лимонова И.В., Поротниковой Е.А., рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Крестьянского фермерского хозяйства "Заречное" (далее - хозяйство), Оренбургского городского Совета (далее - Совет) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 28.05.2010 по делу N А47-533/2010.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Хозяйство обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением (с учетом уточнения требований) о признании недействующим с момента принятия Решения Совета от 25.04.2008 N 544 "О методике расчета арендной платы за земельные участки на территории муниципального образования "город Оренбург", государственная собственность на которые не разграничена, по договорам, заключаемым с 17.01.2008 г. (далее - Методика расчета арендной платы)" (далее - Решение N 544) в части п. 1, 2, в части слов "а также по земельным участкам, право государственной собственности на которые разграничено" п. 3, а также Приложений к нему N 1, 2, 3.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление землепользования и развития пригородного хозяйства администрации г. Оренбурга (далее - управление), Правительство Оренбургской области.

Решением суда от 28.05.2010 (судьи Карев А.Ю., Цыпкина Е.Г., Книгина Л.Н.) заявление удовлетворено частично. Решение N 544 признано не соответствующим п. 1 ст. 2, п. 3 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации, абз. 5 п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в редакции Федерального Закона от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" (далее - Закон N 137-ФЗ), ст. 15 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и недействующим в части п. 5.8 Приложения N 2. В удовлетворении заявления в остальной части отказано.

В кассационной жалобе хозяйство просит указанное решение суда изменить, удовлетворить заявление хозяйства в полном объеме, ссылаясь на неправильное применение судом положений ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе Совет просит названное решение суда отменить, в удовлетворении заявления хозяйства отказать, ссылаясь на ошибочность выводов судов о противоречии оспариваемого нормативного правового акта требованиям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации и Законом о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, 25.04.2008 Советом было принято решение N 544. В Приложении N 1 к данному Решению была изложена Методика расчета арендной платы, в Приложении N 2 установлены коэффициенты арендаторов для расчета арендной платы по договорам аренды, заключаемым с 17.01.2008 в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Решение N 544 вместе с приложениями было опубликовано в издании "Вечерний Оренбург" от 07.05.2008 N 19, от 21.05.2008 N 21.

Полагая, что данное Решение противоречит вышестоящим нормативным правовым актам, а также затрагивает его права и законные интересы, хозяйство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт в части п. 5.8 Приложения N 2 не соответствует нормам Земельного кодекса Российской Федерации, Закону N 137-ФЗ и Закону о защите конкуренции. В остальной части названный нормативный акт не нарушает права и законные интересы хозяйства.

Выводы суда являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, собственность на которые не разграничена, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Оренбургской области таким органом является Правительство Оренбургской области (абз. 5 ст. 10 Закона Оренбургской области от 16.11.2002 N 317/64-111-ОЗ "О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области").

Правительство Оренбургской области установило порядок определения размеров арендной платы, порядок и условия внесения арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена, издав постановление Правительства Оренбургской области от 25.12.2007 N 456-п, которым был утвержден Порядок определения размеров арендной платы, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области (далее - Порядок).

В соответствии с п. 5 Порядка органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области принимали порядки (методики) расчета арендной платы в соответствии с порядком, содержащимся в названном Постановлении.

Проанализировав положения действующего земельного законодательства, суд сделал обоснованный вывод о незаконности передачи полномочий по утверждению порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков от органов государственной власти субъектов органам местного самоуправления в связи с тем, что п. 10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ возможности такой передачи не предусматривал.

Статьей 2 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом, земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Соответственно, на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах предоставленных им полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. В свою очередь, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права".

Полномочия органов местного самоуправления регламентированы Федеральным Законом от 06.10.2002 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", из ст. 7 которого следует, что по вопросам местного значения, населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 19 Федерального закона от 06.10.2002 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

При этом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Судом установлено, что на момент вынесения Решения N 544 федеральный закон или закон Оренбургской области о наделении муниципальных образований полномочиями по утверждению ставок арендной платы на земли, государственная собственность на которые не разграничена, не существовал.

Кроме того, судом правомерно учтено, что постановление Правительства Оренбургской области от 25.12.2007 N 456-п (в редакции от 24.06.2008) "Об утверждении Порядка определения размеров арендной платы, условий и сроков, внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области", в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципальных районов были наделены полномочиями по утверждению порядка (методики) расчета арендной платы, законом не является, поскольку Правительство Оренбургской области является исполнительным, а не законодательным органом государственной власти.

Таким образом, суд сделал правильный вывод об отсутствии у Совета полномочий на издание оспариваемого хозяйством нормативного правового акта.

Согласно п. 4 "Правил проведения государственной кадастровой оценки земель", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 N 316, государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.

В соответствии с п. 10 названных Правил, были утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Оренбургской области по состоянию на 01.01.2007, в связи с чем, было издано постановление Правительства Оренбургской области от 30.11.2007 года N 414-п "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов".

Приложением N 1 к постановлению Правительства Оренбургской области от 30.11.2007 N 414-п установлены 16 видов разрешенного использования земельных участков из земель населенных пунктов, в Приложении N 2 закреплены средние значения удельных показателей кадастровой стоимости земель в разрезе кадастровых кварталов населенных пунктов Оренбургской области.

Следовательно, суд сделал правильный вывод о том, что при утверждении размера кадастровой стоимости единицы площади земель населенных пунктов, расположенных в Оренбургской области, уже была произведена дифференциация земель, учитывающая вид разрешенного использования земельного участка, а дифференциация арендной платы за использование земельных участков, обеспечивается тем, что арендная плата прямо пропорциональна кадастровой стоимости земельного участка.

Согласно принципу экономической обоснованности арендной платы, установленному Правительством Российской Федерации в постановлении от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", арендная плата устанавливается в размере, соответствующим доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11.05.2004 N 209-О, в отсутствие указанных единых правил дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории города искажается. Судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

На основании названных нормативных положений, суд обоснованно указал, что поскольку государственная кадастровая оценка земель населенных пунктов в Оренбургской области по состоянию на 01.01.2007, результаты которой утверждены постановлением Правительства Оренбургской области от 30.11.2007 N 414-п, уже учитывают категорию земель (земли населенных пунктов) и виды их разрешенного использования, то применение в формуле расчета арендной платы, приведенной в оспариваемом нормативном правовом акте, таких составляющих как ставка арендной платы, установленная в процентах от кадастровой стоимости земельного участка также в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка, противоречит принципу экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования.

Кроме того, проанализировав формулу расчета арендной платы, указанную в Методике расчета арендной платы, суд правомерно указал на несоответствие оспариваемого Постановления установленному Конституцией Российской Федерации принципу правовой определенности (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 6, ч. 3 ст. 17, ст. 19 Конституции Российской Федерации ), согласно которому правовые акты должны быть формально определенными, точными, ясными и недвусмысленными, а также быть согласованы с другими нормами в системе действующего правового регулирования, так как применение в формуле дважды составляющей кадастровой стоимости земельного участка является нелогичным, а также допускающим возможность неоднозначного и произвольного применения на практике.

Помимо изложенного, в соответствии со ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Одной из форм устранения конкуренции является принятие актов и (или) совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

Орган местного самоуправления, устанавливая ставки арендной платы или коэффициенты арендаторов, в зависимости от вида разрешенного использования земельных участков, от вида товаров и услуг, которые предоставляются арендаторами при осуществлении хозяйственной деятельности, напрямую регулирует условия доступа на товарный рынок предлагаемых арендаторами земельных участков товаров и услуг. Между тем, как правильно указал суд, такие действия органа местного самоуправления лишают хозяйствующих субъектов условий равного доступа на товарный рынок, предоставляя отдельным его участникам более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества на более льготных условиях.

Таким образом, суд правомерно указал, что Решение N 544 не соответствует требованиям, установленным п. 10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ, ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Суд обоснованно отклонил заявление хозяйства о признании Решения N 544 в части п. 1, 2, в части слов "а также по земельным участкам, право государственной собственности на которые разграничено" пункта 3, а также Приложений к нему N 1, 2, 3 в полном объеме, поскольку в материалы дела не представлены доказательства того, что п. 1, 2 приложения 1, 2, 3 за исключением п. 5.8 Приложения N 2 названного Решения нарушают его права и законные интересы (ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Кроме того, суд правомерно отклонил заявление хозяйства о признании оспариваемого ненормативного правового акта недействующим в оспариваемой части с момента его принятия.

Согласно ч. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Как следует из разъяснений, данных в п. 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", согласно ч. 4 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда (ч. 5 ст. 195 названного Кодекса).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15.11.2007 N 763-O-O "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Автотранспортное предприятие N 2" на нарушение конституционных прав и свобод положением ч. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

Доводы заявителей кассационных жалоб судом кассационной инстанции отклоняются как основанные на неверном толковании действующего законодательства применительно к обстоятельствам данного дела.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 28.05.2010 по делу N А47-533/2010 оставить без изменения, кассационные жалобы Крестьянского фермерского хозяйства "Заречное", Оренбургского городского Совета - без удовлетворения.