Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 августа 2010 г. N Ф09-6515/10-С1 по делу N А50П-90/2010 Суд отказал в признании незаконным и не подлежащим исполнению пункт представления контрольно-ревизионной комиссии о принятии мер по устранению нарушений расходования средств местного бюджета, поскольку глава администрации, являясь главным распорядителем бюджетных средств, имел возможность увеличить должностные оклады только при наличии соответствующих источников в бюджете муниципального образования, при этом доказательства, свидетельствующие о том, что средства на индексацию денежного содержания были заложены или приняты акты о повышении денежного довольствия, отсутствуют (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 26 августа 2010 г. N Ф09-6515/10-С1 по делу N А50П-90/2010

Дело N А50П-90/2010

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Слюняевой Л.В., судей Черкезова Е.О., Василенко С.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Кудымкара Пермского края (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края - Постоянного судебного присутствия Арбитражного суда Пермского края в г. Кудымкаре от 08.04.2010 по делу N А50П-90/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2010 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Постоянное судебное присутствие Арбитражного суда Пермского края в г. Кудымкаре с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании незаконными и не подлежащими исполнению п. 3, 5 представления Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар" (далее - комиссия) от 23.12.2009 N 10-90 о принятия мер по устранению нарушений расходования средств местного бюджета.

Решением суда первой инстанции от 08.04.2010 (судья Четина Н.Д.) в удовлетворении заявленных требований администрации отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2010 (судьи Сафонова С.Н., Гулякова Г.Н., Борзенкова И.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит отменить данные судебные акты в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным и не подлежащим исполнению п. 3 оспариваемого представления комиссии, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального и процессуального права, а также на несоответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование жалобы администрация отмечает, что учитывая обязанность работодателя и распорядителя средств местного бюджета ежегодно индексировать должностные оклады соразмерно росту индекса потребительских цен, основания для приведения администрацией штатного расписания в соответствие с решением Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 "Об утверждении Положения "О денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар" (п. 3 представления) на момент вынесения представления от 23.12.2009 N 10-90 отпали, соответственно установление и выплата должностных окладов муниципальным служащим согласно постановлению от 21.03.2008 N 177, начиная с 01.01.2009 законодательству не противоречит, не влечет неправомерного расходования денежных средств и не требует пересмотра штатного расписания в сторону уменьшения должностных окладов. По мнению администрации, требование комиссии об уменьшении должностных окладов путем приведения штатного расписания в соответствие с решением Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 противоречит ст. 70, 161, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), так как создает в административном порядке препятствия для надлежащего осуществления администрацией функции бюджетного учреждения по оплате труда работников в соответствии с законодательством Российской Федерации в размерах, обеспечивающих повышение уровня реального содержания заработной платы (ст. 134 Трудового кодекса Российской Федерации), приведет к необоснованному уменьшению бюджетной сметы и занижению лимитов бюджетных обязательств. Заявитель также указывает на ошибочность выводов судов относительно отсутствия нарушений оспариваемым пунктом представления прав и законных интересов администрации в сфере экономической деятельности.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в рамках Положения о контрольно-ревизионной комиссии Думы городского округа специалистами комиссии проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности администрации за период с 01.07.2007 по 14.10.2009 на предмет целевого и эффективного использования средств местного бюджета администрацией как распорядителя бюджетных средств.

По результатам проверки составлен акт от 09.12.2009, в котором в разделе "Использование денежных средств на оплату труда работников" содержится вывод о том, что администрация допустила завышение должностных окладов по причине необоснованного применения индекса инфляции в размере 8,3% в 2008 и 2009 гг., в то время как размер должностных окладов уже был установлен в Приложении к решению Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 с учетом индекса инфляции 8,3%. Данное нарушение привело к излишним выплатам за счет бюджета города в сумме 842 755,65 руб., в том числе излишнее начисление, выплату денежного содержания и отпускных сумм в размере 698 396,96 руб., отчислений во внебюджетные фонды в сумме 144 358,69 руб.

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений расходования средств местного бюджета в адрес главы администрации направлено представление от 23.12.2009 N 10-90, в котором, в том числе предложено привести штатное расписание администрации в соответствие с решением Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 "Об утверждении Положения "О денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования "Городской округ-город Кудымкар" (п. 3 представления); за допущенные нарушения, выявленные в ходе проверки, привлечь к ответственности виновных лиц в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (п. 5).

Администрация, полагая, что п. 3, 5 указанного представления противоречат нормам действующего законодательства, нарушают ее права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, установив законность оспариваемых пунктов представления, не выявив нарушений данными пунктами прав и законных интересов администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, отказали в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе администрация, не согласившись с выводами судов в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным и не подлежащим исполнению п. 3 представления, просит судебные акты в указанной части изменить.

Изучив материалы дела, в том числе доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции оснований для отмены или изменения судебных актов в обжалуемой части не нашел.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя.

Из ст. 38 Бюджетного кодекса следует, что в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В соответствии со ст. 221 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации. Бюджетная смета бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств. Утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения. В бюджетной смете бюджетного учреждения дополнительно могут утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения. Показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с порядком утверждения бюджетной сметы бюджетного учреждения, могут быть детализированы по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) классификации операций сектора государственного управления в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

В акте проверки целевого и эффективного использования средств местного бюджета в администрации г. Кудымкара от 09.12.2009 зафиксированы выявленные нарушения расходования средств местного бюджета, в частности в разделе "Использование денежных средств на оплату труда работников" отражено, что администрация допустила завышение размеров некоторых должностных окладов по сравнению с размером должностных окладов, установленным в приложении к решению Думы городского округа от 28.12.2007 N 168, что привело к неправомерному расходованию бюджетных средств города в сумме 842 755,65 руб.

Согласно п. 3 оспариваемого представления администрации предложено привести свое штатное расписание в соответствие с решением Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 "Об утверждении Положения "О денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования "Городской округ-город Кудымкар".

Рассмотрев спор, суды первой и апелляционной инстанций установили, что определение штатным расписанием, начисление и выплата заработной платы муниципальным служащим сверх сумм, утвержденных Приложением N 2 к решению Думы от 28.12.2007 N 168, обоснованно квалифицировано комиссией как нарушение бюджетного законодательства.

В соответствии с ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. При этом размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Решением Думы муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар" от 28.12.2007 N 168 утверждено Положение "О денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар". Приложением N 2 к названному решению утверждены размеры должностных окладов муниципального образования.

Согласно заключению комиссии от 13.12.2007 N 17 размеры должностных окладов, установленные названным решением Думы, определены с учетом индекса уровня инфляции 8,3%, о чем заявитель был поставлен в известность.

Иных правовых актов, в соответствии с которыми могли изменяться размеры должностных окладов в 2008 и 2009 гг. на территории Пермского края, принято не было.

В соответствии с Положением "О денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар" расходы на оплату труда производятся за счет средств бюджета города, в пределах выделенных бюджетных средств.

Между тем постановлением главы администрации г. Кудымкара Пермского края от 21.03.2008 N 117 "Об утверждении размеров должностных окладов муниципальных служащих администрации г. Кудымкара" в нарушение вышеназванных норм права были установлены должностные оклады ряда категорий муниципальных служащих в 2008, 2009 гг. в повышенном размере.

Администрацией произведено дополнительное увеличение должностных окладов муниципальных служащих на 8,3%, что при наличии действующего решения Думы муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар" от 28.12.2007 N 168, в котором уже были определены размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих с учетом индекса инфляции 8,3%, является неправомерным.

Суды обоснованно отметили, что глава администрации, являясь главным распорядителем бюджетных средств, имел возможность увеличить должностные оклады только при наличии соответствующих источников в бюджете муниципального образования.

Доказательства, свидетельствующие о том, что на 2009 г. средства на индексацию денежного содержания были заложены или приняты акты о повышении денежного довольствия, материалы дела не содержат.

Рассмотрев спор, суды также не установили каких-либо нарушений обжалуемым п. 3 представления прав и интересов администрации.

При названных обстоятельствах суды правомерно в указанной части отказали администрации в удовлетворении заявленных ею требований.

Доводы администрации, приведенные в жалобе, были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки обстоятельств, установленных в ходе рассмотрения спора по существу, у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

В остальной части судебные акты не оспариваются.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края - Постоянного судебного присутствия Арбитражного суда Пермского края в г. Кудымкаре от 08.04.2010 по делу N А50П-90/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2010 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Кудымкара Пермского края - без удовлетворения.