Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 сентября 2010 г. N Ф09-7248/10-С4 по делу N А50-42992/2009 Суд взыскал за счет средств казны Российской Федерации и ее субъекта убытки, понесенные истцом в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по социальным проездным документам, поскольку предприниматель осуществлял пассажирские перевозки на автомобильном транспорте на регулярных автобусных маршрутах с предоставлением льготным категориям граждан бесплатного проезда, при этом денежные средства, выделенные из федерального и областного бюджетов, не были доведены до перевозчика (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 27 сентября 2010 г. N Ф09-7248/10-С4 по делу N А50-42992/2009

Дело N А50-42992/2009

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Дядченко Л.В., судей Матанцева И.В., Шершон Н.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу предпринимателя Иванова Виктора Александровича на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2010 по делу N А50-42992/2009 Арбитражного суда Пермского края по иску предпринимателя Иванова В.А. к Российской Федерации о взыскании убытков в сумме 695 118 руб., Пермскому краю о взыскании убытков в сумме 2 738 442 руб.

Представители лиц, участвующих в деле, уведомленных о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

В Арбитражный суд Пермского края обратился предприниматель Иванов В.А. с иском (с учетом уточнения исковых требований и определения суда от 01.02.2010 о замене ответчиков) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет средств казны Российской Федерации убытков в сумме 695 118 руб., а также Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края о взыскании за счет средств казны Пермского края убытков в сумме 2 738 442 руб., понесенных истцом в 2006 году в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по региональным и социальным проездным документам.

Определением суда от 01.02.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство градостроительства и инфраструктуры Пермского края, Министерство социального развития Пермского края, Департамент финансов администрации г. Перми.

Решением суда от 29.04.2010 (судья Кремер Ю.О.) исковые требования, заявленные в отношении обоих ответчиков, удовлетворены полностью. Иванову В.А. из федерального бюджета возвращена уплаченная по платежному поручению от 24.12.2009 N 440 государственная пошлина в сумме 2 263 руб. 65 коп.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2010 (судьи Ясикова Е.Ю., Осипова С.П., Васева Е.Е.) решение суда отменено в части удовлетворения исковых требований и распределения судебных расходов по иску. В удовлетворении исковых требований отказано полностью. В остальной части решение оставлено без изменения.

Предприниматель Иванов В.А. не согласен с постановлением суда апелляционной инстанции, в кассационной жалобе просит его отменить. По мнению заявителя жалобы, выводы суда апелляционной инстанции о том, что реальный ущерб истца от перевозки льготных категорий пассажиров в 2006 году был полностью компенсирован путем перечисления денежных средств, полученных от реализации социальных проездных документов, а также о том, что поскольку деятельность перевозчика являлась рентабельной, то публично-правовое образование освобождено от выполнения расходных обязательств по возмещению убытков, понесенных перевозчиком при перевозке льготных категорий граждан, основаны на неверном толковании ст. 15, 16, п. 5 ст. 790, ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. Заявитель кассационной жалобы считает, что убытки истца представляют собой разницу между фактически перечисленными ему денежными средствами от реализации социальных проездных документов и суммой денежных средств, которые истец должен был бы получить от перевозки льготных категорий граждан по установленному тарифу, в связи с чем вывод суда апелляционной инстанции о необоснованности представленного истцом расчета понесенных убытков не соответствует фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Как следует из материалов дела, предприниматель Иванов В.А. в период с 01.01.2006 по 31.12.2006 осуществлял перевозку пассажиров на автомобильном транспорте общего пользования в городском и пригородном сообщении на основании договора от 28.04.2004 N 04-34, заключенного с комитетом по промышленной политике и транспорту администрации г. Перми, который действовал до 01.04.2006.

01.08.2006 между Ивановым В.А. (перевозчик) и муниципальным комитетом по транспорту г. Перми был заключен договор N 171-06 на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения г. Перми. Согласно п. 3.1.9 договора перевозчик обязан осуществлять перевозку льготных категорий пассажиров и пассажиров, имеющих социальные проездные документы и проездные билеты студентов (учащихся). В соответствии с п. 6.3 договора выпадающие доходы перевозчика от перевозки пассажиров, имеющих социальные проездные документы и проездные билеты студентов (учащихся) подлежат компенсации за счет средств, выделены на эти цели бюджетам всех уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации, Пермской области и нормативными правовыми актами города Перми. Компенсация перевозчику убытков и выпадающих доходов, связанных с перевозкой пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения из бюджетов г. Перми осуществляется в порядке, установленном действующими нормативными правовыми актами.

При осуществлении пассажирских перевозок истец предоставлял льготы, установленные Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Законом Пермской области "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", Указом губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области".

Поскольку выпадающие доходы, под которыми истец понимает убытки в виде реального ущерба, возникшего в связи с предоставлением льгот по оплате проезда льготным категориям граждан, составившие согласно расчету Иванова В.А. в общей сумме 3 433 560 руб., не были компенсированы ему соответствующими публично-правовыми образованиями, истец на основании ст. 15, 16, 790, 1064, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации обратился с иском в суд.

Удовлетворяя заявленные исковые требования, суд первой инстанции исходил из доказанности истцом факта наличия у него убытков и обоснованности их расчета, представленного Ивановым В.А. Суд также пришел к выводу о наличии вины Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Пермского края, выразившейся в том, что при установлении льгот для отдельных категорий граждан в виде предоставления им права бесплатного проезда по социальным проездным документам государственные органы власти федерального и регионального уровня не создали систему, реализующую на практике право перевозчика на полное возмещение его убытков, соответственно, в бюджеты федерального и регионального уровня не были заложены необходимые для этого средства. При этом сам по себе факт выделения ответчиками субвенций на обеспечение равной доступности транспортных услуг и факт того, что организатор перевозок (г. Пермь) не довел до перевозчика указанные денежные средства, по мнению суда, не может являться основанием для освобождения ответчиков в лице финансовых органов от ответственности, поскольку доказательств достаточности выделенных денежных для компенсации выпадающих доходов всех перевозчиков, осуществляющих перевозки на территории г. Перми, ответчиками не представлено.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении иска, исходил из того, что в результате реализации мероприятий, предусмотренных Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 и постановлением администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398, реальный ущерб предпринимателя Иванова В.А. и неполученные им от перевозки льготников в 2006 году доходы были полностью компенсированы, поскольку каждый перевозчик, в том числе и Иванов В.А., получил свою долю выручки от реализации социальных проездных документов, а также Иванов В.А. получил из местного бюджета компенсацию убытков по нерентабельным маршрутам. При этом суд апелляционной инстанции указал на недоказанность того, что при отсутствии льготных категорий пассажиров уровень рентабельности деятельности истца мог быть выше компенсированного, а поскольку убытки от нерентабельных маршрутов истцу компенсированы из местного бюджета, заявленный иск лишен правовых и фактических оснований. Требований о взыскании упущенной выгоды истец не заявляет, ее размер не доказан.

Указанные выводы суда апелляционной инстанции являются ошибочными.

Судом апелляционной инстанции неправильно применены ст. 15, 16, 1069, п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации и не учтены положения ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Согласно п. 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Одновременно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В силу ст. 10 Федерального закона "О ветеранах", ст. 4 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" расходы, связанные с реализацией названных законов, подлежали компенсации за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации.

В Пермской области в 2006 г. действовали законы "О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой страховой стаж", "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", "О социальной поддержке лиц, имеющих почетное звание "Почетный гражданин Пермского края".

Перечисленные нормы федерального и регионального законодательства предусматривали обязанность Российской Федерации и Пермской области нести расходные обязательства по мерам социальной поддержки перечисленных в законах категорий граждан.

Законами Пермской области о социальной поддержке, принятыми с целью установления мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотрено право отдельных категорий граждан на приобретение социального проездного документа для проезда, в том числе на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси), со скидкой 100% и 50% в порядке и по цене, установленным нормативным правовым актом губернатора области. Согласно п. 1 ст. 7 указанного Закона установленные им меры социальной поддержки являются расходными обязательствами Пермского края.

Согласно Указу Губернатора Пермской области "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области" от 02.02.2005 N 15 (далее - Указ от 02.02.2005 N 15) социальные проездные документы на территории Пермской области вводятся в целях реализации прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также на трудовую пенсию по старости, на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения на территории Пермской области. Названным Указом утверждено Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условия проезда по ним на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермской области, которым установлен также порядок прохождения денежных средств, поступивших от реализации социальных проездных документов, стоимость социальных проездных документов на территории области.

Во исполнение п. 2.2 Указа губернатора N 15 от 02.02.2004 приняты Инструкция о порядке оформления и реализации социальных проездных документов и Инструкция о порядке проезда отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, утвержденные приказом Министра социального развития Пермского края от 29.06.2005 N 245.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Указа следует читать как 2 февраля 2005 г.

В соответствии с п. 4 Указа N 15 от 02.02.2005 комитет по транспорту и связи аппарата администрации Пермской области разработал методику распределения денежных средств от реализации социальных проездных документов операторам, оказывающим услуги по организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на период с 01.01.2006 по 31.12.2006.

Согласно перечисленным нормативным документам социальные проездные документы каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) изготавливались и распространялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения. Денежные средства, вырученные от реализации каждого вида социальных проездных документов, распределялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения между операторами.

В свою очередь муниципальное учреждение "Городское управление пассажирского транспорта", являющееся оператором по распределению средств от реализации социальных проездных документов на территории г. Перми, распределяло поступающие денежные средства между перевозчиками пропорционально их доле (проценту) в выручке от реализации каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) проездного документа.

В соответствии с п. 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-O в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Согласно п. 8 ст. 44 Федерального закона от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлены субвенции на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для населения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 8 части 1 статьи 44 названного Федерального закона

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено, что средства, перечисленные из федерального бюджета в виде субвенций в сумме 27 009 000 руб., а также из областного бюджета в сумме 2 756 000 руб. в 2006 г., были доведены до бюджета г. Перми.

По состоянию на 01.01.2007 на лицевом счете городского бюджета остаток денежных средств, перечисленных из федерального бюджета, составил 20 351 200 руб., на 01.01.2008 остаток денежных средств составлял 20 351 199 руб. 50 коп., на 01.01.2009 - 49 067 499 руб. 50 коп., что подтверждается актом сверки субсидий и субвенций по состоянию на 01.01.2009.

Из материалов дела усматривается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что Иванов В.А. в 2006 г. осуществлял пассажирские перевозки на автомобильном транспорте на регулярных автобусных маршрутах г. Перми с предоставлением льготным категориям граждан бесплатного проезда, и что им были получены денежные средства от реализации социальных и льготных проездных документов и денежные средства из местного бюджета в виде компенсации убытков от нерентабельных маршрутов.

Денежные средства, выделенные из федерального и областного бюджетов в сумме 29 067 499 руб. в 2006 году, не были доведены до перевозчиков, а были выплачены им за 2008 г. и 2009 г., в бюджете г. Перми в настоящее время не имеется денежных средств для выплаты истцу убытков от предоставления услуг по перевозке льготных категорий граждан за 2006 г.

Поскольку средства из федерального и областного бюджетов не были доведены до перевозчика, который понес расходы по предоставлению льгот, предъявленные истцом расходы в соответствии со ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации являются реальным ущербом.

Представленный Ивановым В.А. расчет убытков основан на следующих показателях: общее количество проданных льготных проездных документов на территории субъекта (отдельно по федеральным, региональным и муниципальным документам), стоимость одной поездки, количество поездок по одному проездному документу в месяц по каждому виду документов (по данным обследования пассажиропотока, утвержденным председателем муниципального комитета по транспорту), общие доходы от реализации социальных проездных документов и доходы по каждому виду документов. При этом общее количество реализованных социальных проездных документов и выручка от их реализации на территории г. Перми, доля истца в выручке от продажи социальных проездных документов за 2006 год и размеры денежных средств, полученных Ивановым В.А., соответствуют данным оператора - муниципального учреждения "Городское управление пассажирского транспорта" и не оспариваются лицами, участвующими в деле.

На основании перечисленных показателей истцом определен размер понесенных убытков как разница между фактически перечисленными ему денежными средствами от реализации социальных проездных документов и суммой денежных средств, которые истец должен был бы получить от перевозки льготных категорий граждан по установленному тарифу (то есть как разница между нормативной ценой одного проездного документа и его фактической стоимостью).

В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, то есть расходов, которые это лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

По искам о взыскании убытков доказыванию подлежат наличие убытков, их размер, противоправное поведение ответчика и причинная связь между этими обстоятельствами.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской "Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами права бесплатного проезда независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансированию этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан в городском и пригородном транспорте являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные федеральным и областным бюджетом денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления таких льгот, то есть незаконное бездействие ответчиков повлекло возникновение убытков по причине отсутствия механизма, реализующего на практике право истца на полное их возмещение за счет ответчиков независимо от рентабельности работы перевозчика.

Ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (п. 18-19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23).

Таким образом, исковые требования предпринимателя Иванова В.А. о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края убытков в заявленной сумме удовлетворены судом первой инстанции правомерно.

Суд кассационной инстанции также считает необходимым отметить, что практика рассмотрения данной категории споров установлена Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 23.06.2009 N 2992/09.

С учетом изложенного постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда 22.06.2010 по делу N А50-42992/2009 подлежит отмене, решение Арбитражного суда Пермского края от 29.04.2010 по указанному делу -оставлению в силе.

На основании ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные истцом на оплату госпошлины по кассационной жалобе, подлежат распределению между ответчиками.

Руководствуясь ст. 287-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2010 по делу N А50-42992/2009 Арбитражного суда Пермского края отменить.

Решение Арбитражного суда Пермского края от 29.04.2010 по тому же делу оставить в силе.

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу предпринимателя Иванова Виктора Александровича 404 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины по кассационной жалобе.

Взыскать с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края в пользу предпринимателя Иванова Виктора Александровича 1 595 руб. 20 коп. в возмещение расходов по уплате госпошлины по кассационной жалобе.