Решение Арбитражного суда Свердловской области от 25 ноября 2010 г. N А60-31802/2010-С9 А60-31795/2010-С9 Спорные подпункты постановления и приказа уполномоченных органов об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства признаны не соответствующими законодательству о защите конкуренции и недействующими, поскольку они ограничивают выбор хозяйствующих субъектов, имеющих право проводить медицинское освидетельствование иностранных граждан и лиц без гражданства и выдавать документы в целях получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу в РФ, и тем самым ограничивают конкуренцию на рынке медицинских услуг (извлечение)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 25 ноября 2010 г. N А60-31802/2010-С9, А60-31795/2010-С9

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 февраля 2011 г. N Ф09-11660/10-С1 по делу N А60-31802/2010-С9, А60-31795/2010-С9 настоящее решение оставлено без изменения

Резолютивная часть решения объявлена 18 ноября 2010 года

Полный текст решения изготовлен 25 ноября 2010 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи при ведении протокола судебного заседания помощником судьи рассмотрел в судебном заседании объединенные в одно производство дела по заявлениям Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление) к Правительству Свердловской области (далее - правительство) и Министерству здравоохранения Свердловской области (далее - министерство) об оспаривании нормативных правовых актов с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Управления Федеральной миграционной службы по Свердловской области.

В судебном заседании приняли участие представители: управления - Волков С.Н. (доверенность от 08.09.2010), Слепухин А.О. (доверенность от 25.10.2010); правительства - Сосновских С.А. (доверенность от 05.07.2010); министерства - Соколов Д.Н. (доверенность от 11.01.2010 N 12-4).

Управление Федеральной миграционной службы по Свердловской области в судебное заседание не явилось, о времени и месте рассмотрения заявлений извещено надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда; направило ходатайство о рассмотрении дела без его участия.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Управление обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлениями о признании недействующими подпункта 2 пункта 2 постановления правительства от 15 сентября 2008 г. N 980-ПП "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства в Свердловской области" и подпункта 2 пункта 1 приказа министерства от 31 декабря 2008 г. N 2431-п "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу на территории Свердловской области".

Мотивируя свои требования, управление ссылалось на то, что ограничение выбора медицинских учреждений, имеющих право проводить медицинское освидетельствование, перечнем определенных государственных и муниципальных медицинских учреждений является нарушением пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Правительство и министерство требования не признали по основаниям, изложенным в отзывах. Мотивируя свои возражения, правительство и министерство ссылались на следующее. Постановление издано в соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Положением о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.11.2002 N 794, и постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.12.2007 N 86 "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства". Названные нормативные правовые акты предусматривают, что иностранные граждане и лица без гражданства обязаны пройти медицинское освидетельствование и представить документ, выданный уполномоченным учреждением здравоохранения Российской Федерации, об отсутствии заболевания наркоманией, отсутствии ВИЧ-инфекции и других опасных заболеваний, включая туберкулез.

Согласно Положению о лицензировании медицинской деятельности, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30, установление факта заболевания наркоманией осуществляется при наличии лицензии на медицинское (наркологическое) освидетельствование.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 30.03.1995 N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" выдача официального документа о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у освидетельствуемого лица осуществляется только учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения.

По Инструкции о проведении обязательных профилактических медицинских осмотров на туберкулез и порядке допуска к работе в некоторых профессиях лиц, больных туберкулезом", утвержденной Минздравом СССР 27.12.1973 N 1142"а"-73, обследование на туберкулез осуществляется в противотуберкулезном диспансере (отделении, кабинете).

В связи с тем, что Правительство Свердловской области не обладает информацией о выдаче и аннулировании соответствующих лицензий, им было поручено уполномоченному органу определить и довести до сведения заинтересованных лиц такую информацию.

Правительство и министерство полагали, что ими не устанавливалось ограничений выбора хозяйствующих субъектов, а лишь были упорядочены отношения в сфере медицинского освидетельствованию иностранных граждан. Поскольку вопросы достоверности, качества проведения медицинского освидетельствования имеют важнейшее значение, т.к. непосредственно влияют на санитарно-эпидемиологическую обстановку в области, они не могут оставаться вне контроля со стороны государственных органов.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд установил:

Правительством принято постановление от 15 сентября 2008 г. N 980-ПП "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства в Свердловской области".

Пунктом 2 названного постановления министерству поручено:

обеспечить организацию медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства в строгом соответствии с действующим законодательством (подпункт 1);

определить перечень государственных и муниципальных медицинских учреждений здравоохранения, имеющих право проводить медицинское освидетельствование на ВИЧ-инфекцию иностранных граждан и лиц без гражданства, и медицинских учреждений, имеющих право проводить медицинское освидетельствование указанных граждан на туберкулез, сифилис, хламидийную лимфогранулему, шанкроид, а также выявление среди них лиц, потребляющих наркотические и психотропные препараты, при наличии лицензии на соответствующие виды медицинской деятельности и осуществлять выдачу гражданам и лицам без гражданства соответствующих медицинских документов по результатам медицинского освидетельствования (подпункт 2);

подготовить приказ, регламентирующий организацию работы по медицинскому освидетельствованию иностранных граждан (подпункт 3).

Во исполнение данного постановления министерством издан приказ от 31 декабря 2008 г. N 2431-п "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу на территории Свердловской области".

Пунктом 1 названного приказа министерство утвердило:

положение о порядке проведения медицинского освидетельствования иностранных граждан для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу на территории Свердловской области (подпункт 1);

перечень государственных, муниципальных и других лечебно-профилактических учреждений, уполномоченных проводить медицинское освидетельствование иностранных граждан и лиц без гражданства на заболевания, представляющие опасность для окружающих, в связи с получением ими разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу на территории Свердловской области, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 02.04.2003 N 188 (подпункт 2);

формы медицинских документов, выдаваемых уполномоченными лечебно-профилактическими учреждениями иностранным гражданам и лицам без гражданства при обращении для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу (подпункт 3).

Управление, полагая, что постановление правительства от 15 сентября 2008 г. N 980-ПП "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства в Свердловской области" в части подпункта 2 пункта 2 и приказ министерства от 31 декабря 2008 г. N 2431-п "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу на территории Свердловской области" в части подпункта 2 пункта 1 не соответствуют пункту 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с требованием о признании их в указанных частях недействующими.

Суд считает, что требования управления следует удовлетворить полностью по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 53 АПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Право территориального антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрено подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции и пунктом 5.6 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 15 декабря 2006 г. N 324.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан).

В силу статьи 2 названного закона применяются следующие основные понятия:

иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

разрешение на временное проживание - подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность;

вид на жительство - документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию;

разрешение на работу - документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. N 789 и N 794 утверждены соответственно Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание и Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, в соответствии с которыми разрешение на временное проживание и вид на жительство выдаются иностранному гражданину (лицу без гражданства) территориальным органом Федеральной миграционной службы.

При подаче заявления иностранный гражданин (лицо без гражданства) представляет, в частности, сертификат об отсутствии у него (членов его семьи) ВИЧ-инфекции, а также документ, подтверждающий, что заявитель (члены его семьи) не болен наркоманией и не страдает ни одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Для получения разрешения на временное проживание такой документ выдается полномочным органом иностранного государства либо полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, а для получения вида на жительство - только полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Закона о правовом положении иностранных граждан иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу.

Согласно статье 13.1 Закона о правовом положении иностранных граждан разрешение на работу иностранному гражданину выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании заявления данного иностранного гражданина.

В случае если разрешение на работу выдано на срок более 90 суток, он обязан в течение 30 суток со дня получения такого разрешения представить в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

В силу пункта 7.1 статьи 13.1 Закона о правовом положении иностранных граждан представление такого документа требуется и при подаче заявления о продлении срока действия разрешения на работу.

Аналогичные правила закреплены в пунктах 35 и 55 Правил выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 681.

В соответствии с пунктом 8 статьи 6 и пунктом 5 статьи 8 Закона о правовом положении иностранных граждан порядок выдачи разрешения на временное проживание и вида на жительство определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказами Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 40 и N 41 утверждены соответствующие Административные регламенты, пунктами 38.7 и 38.8 которых также предусмотрено представление сертификата об отсутствии у заявителя (членов его семьи) ВИЧ-инфекции и документа, выданного полномочным органом иностранного государства либо полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, подтверждающего, что заявитель (члены его семьи) не болен наркоманией и не страдает ни одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2003 г. N 188.

Данный Перечень включает в себя болезнь, вызванную вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция), лепру (болезнь Гансена), туберкулез, инфекции, передающиеся преимущественно половым путем (сифилис, хламидийная лимфогранулема (венерическая), шанкроид).

Таким образом, как для получения разрешения на временное проживание требуется представление документа, выданного полномочным органом иностранного государства либо полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, а для получения вида на жительство и разрешения на работу - только полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации и подтверждающего отсутствие у иностранного гражданина упомянутых выше заболеваний.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 декабря 2007 г. N 86 "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства" руководителям органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации поручено, в частности:

обеспечить в установленном порядке прохождение медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства;

информировать в доступной форме иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего в учреждение здравоохранения для прохождения медицинского освидетельствования, с правилами проведения медицинского освидетельствования;

обеспечить регистрацию каждой процедуры медицинского освидетельствования в специальном журнале и отражение результатов его в акте медицинского освидетельствования;

направлять информацию о факте выдачи акта медицинского освидетельствования в территориальный орган Федеральной миграционной службы в течение суток с момента его выдачи;

сформировать базу данных о прохождении иностранными гражданами и лицами без гражданства медицинского освидетельствования, медицинских заключениях о состоянии их здоровья, выданных сертификатах об отсутствии ВИЧ-инфекции.

В силу статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Издавая оспариваемые нормативные правовые акты, правительство и министерство исходили из того, что под полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации следует понимать такое медицинское учреждение, которое определено (уполномочено) государственным органом управления здравоохранением субъекта Российской Федерации.

Однако суд считает, что данное утверждение не основано на законе.

Подпунктом 96 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" медицинская деятельность включена в Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (специальные разрешения).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 г. N 30 утверждено Положение о лицензирование медицинской деятельности, пунктом 4 которого предусмотрено, что медицинская деятельность предусматривает выполнение работ (услуг) по оказанию доврачебной, амбулаторно-поликлинической, стационарной, высокотехнологичной, скорой и санаторно-курортной медицинской помощи в соответствии с Перечнем согласно приложению.

Таким образом, под полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации следует понимать любое лицо, которое имеет право на осуществление медицинской деятельности в соответствии с выданной ему лицензией (разрешением).

Кроме того, пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" предусмотрено, что выдача официального документа о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у освидетельствуемого лица осуществляется только учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения.

Иных ограничений по кругу субъектов, имеющих право проводить медицинское освидетельствование иностранных граждан и лиц без гражданства и выдавать документы в целях получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу в Российской Федерации, действующее законодательство не содержит.

Пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъекта, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности, запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Как следует из материалов дела, в утвержденный оспариваемым приказом Перечень включены конкретные медицинские учреждения исключительно государственной и муниципальной форм собственности.

При этом пунктом 3 того же приказа руководителям лечебно-профилактических учреждений Свердловской области, не включенных в данный перечень, предписано направлять обращающихся иностранных граждан и лиц без гражданства для проведения медицинского освидетельствования в уполномоченные учреждения.

Таким образом, все иные лица, не включенные в данный перечень, лишены права на оказание соответствующих медицинских услуг, несмотря на наличие лицензий. В частности, такого прав лишены все медицинские учреждения не государственной и не муниципальной форм собственности, а также государственные и муниципальные учреждения, не включенные в перечень.

Следовательно, оспариваемые нормативные правовые акты (в указанных частях) ограничивают выбор хозяйствующих субъектов, имеющих право проводить медицинское освидетельствование иностранных граждан и лиц без гражданства и выдавать документы в целях получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу в Российской Федерации, и тем самым ограничивают конкуренции на рынке медицинских услуг, что не соответствует пункту 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

Требования Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области удовлетворить полностью.

Признать подпункт 2 пункта 2 постановления Правительства Свердловской области от 15 сентября 2008 г. N 980-ПП "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства в Свердловской области" и подпункт 2 пункта 1 приказа Министерства здравоохранения Свердловской области от 31 декабря 2008 г. N 2431-п "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу на территории Свердловской области" не соответствующими Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и недействующими.

Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его вступления в законную силу.

Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.