Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 ноября 2010 г. N Ф09-9839/10-С1 по делу N А76-9053/2010-51-311 Признано недействующим постановление администрации об утверждении положения об организации сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания на территории города, поскольку оспариваемый нормативный акт принят администрацией с превышением полномочий (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 30 ноября 2010 г. N Ф09-9839/10-С1 по делу N А76-9053/2010-51-311

Дело N А76-9053/2010-51-311

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лукьянова В.А., судей Лимонова И.В., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Челябинска (далее - Администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.09.2010 по делу N А76-9053/2010-51-311.

В судебном заседании принял участие представитель прокурора Челябинской области (далее - прокурор) - Пуртова К.В. (удостоверение N 092946).

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенные надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующим постановления Администрации от 09.04.2010 N 101-п "Об утверждении Положения об организации сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания на территории г. Челябинска в 2010 году" (далее - Постановление N 101-п).

Определениями суда от 17.05.2010, 12.07.2010, 30.07.2010 к участию в деле привлечены третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования: Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска, Управление по торговле и услугам Администрации г. Челябинска, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска, индивидуальный предприниматель Сабитов Станислав Эрнистович, индивидуальный предприниматель Королев Владимир Иванович, закрытое акционерное общество "Кафе Солярис", закрытое акционерное общество "Эрлаф", индивидуальный предприниматель Яцко Мария Николаевна, индивидуальный предприниматель Афанасьева Лариса Яковлевна, индивидуальный предприниматель Бобина Вера Викторовна, общество с ограниченной ответственностью "Европа-голд", индивидуальный предприниматель Новоселов Вячеслав Михайлович, общество с ограниченной ответственностью "Рант", закрытое акционерное общество "Валентина-Н", общество с ограниченной ответственностью "Радуга", общество с ограниченной ответственностью "Юникон Бизнес", индивидуальный предприниматель Иванов Владислав Олегович.

Решением суда от 13.09.2010 (судьи Забутырина Л.В., Воронов В.П., Костылев И.В.) заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Администрация просит указанный судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемое решение затрагивает права и обязанности лиц, не привлеченных к участию в деле, а также на нарушение судом положений ст. 6, 7, 8, 9, 41, ч. 3 ст. 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, заявитель кассационной жалобы указывает на то, что поскольку на момент вынесения решения суда оспариваемое постановление было отменено, а нарушение прав неопределенного круга лиц - предпринимателей, в отношении которых были вынесены распоряжения и заключены соответствующие договоры, отсутствовали, то производство по делу подлежало прекращению. Помимо изложенного, Администрация ссылается на неправомерность обращения прокурора в суд с указанным заявлением по данному делу.

Как следует из материалов дела, Администрацией 09.04.2010 издано Постановление N 101-П, которым утверждено Положение об организации сезонных предприятий общественного питания на территории г. Челябинска в 2010 г. (далее - Положение). Данное постановление опубликовано в газете "Вечерний Челябинск" от 16.04.2010.

Постановлением N 101-П утвержден порядок размещения и эксплуатации сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания на территории г. Челябинска; на Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска возложена обязанность обеспечить заключение договоров на право размещения и эксплуатации сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания и осуществление контроля за своевременным перечислением платы за размещение и эксплуатацию сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания.

Заместителем Главы города по экономическому развитию во исполнение Постановления N 101-п изданы распоряжения о разрешении хозяйствующим субъектам (предпринимателям и хозяйственным обществам) организации сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания на определенные периоды на условиях договора, заключенного с Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска.

Между Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и хозяйствующими субъектами подписаны договоры на право размещения (установки) и эксплуатации временного некапитального стационарного объекта на основании распоряжений заместителя Главы города по экономическому развитию.

В приложениях к договорам определен расчет платы за размещение. Хозяйствующими субъектами вносилась плата по договорам.

Из справки Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска следует, что во исполнение оспариваемого постановления заключено 54 договора на право размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов, по состоянию на 30.06.2010 по договорам в бюджет города поступило 484 684,25 руб.

Администрацией 14.05.2010 издано Постановление N 155-п, которым отменено Постановление N 101-п. Постановление N 155-п опубликовано в газете "Вечерний Челябинск" от 19.05.2010 N 39/11344.

Полагая, что Постановление N 101-п не соответствует закону и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из несоответствия оспариваемого Постановления действующему законодательству и нарушения им прав и законных интересов муниципального образования "Город Челябинск".

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

В силу ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подп. 15 п. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании ст. 25 Устава г. Челябинска (в ред., действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) городская Дума является представительным органом местного самоуправления и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации, Челябинской области и Уставом.

Из п. 5 ч. 1 ст. 26 Устава г. Челябинска следует, что в исключительной компетенции городской Думы находится, в частности, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Из обстоятельств дела следует, что Администрацией 09.04.2010 принято постановление N 101-п, которое опубликовано 16.04.2010 в газете "Вечерний Челябинск".

Судом на основании материалов дела установлено, что принятое органом местного самоуправления Постановление N 101-п, которым утвержден Порядок, содержит правовые нормы, регулирует процедуру размещения и эксплуатации летних кафе на территории г. Челябинска, заключение договоров на право размещения сезонных (летних кафе) на территории г. Челябинска, а также их приемки в эксплуатацию, рассчитано на неоднократное применение и распространяется на неопределенный круг лиц, в связи с чем является нормативным правовым актом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущены опечатки. Имеется в виду Положение об организации сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания, утвержденное Постановлением администрации города Челябинска от 9 апреля 2010 года N 101-п

Необходимым условием признания арбитражным судом недействующим нормативного правового акта, в силу положений ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей или создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Пунктом 3, 4 Порядка определено, что под сезонным предприятием по оказанию услуг общественного питания (предприятием летнего типа) следует понимать объект общественного питания сезонного функционирования с ограниченным ассортиментом блюд. Сезонные предприятия по оказанию услуг общественного питания осуществляют свою деятельность до 1 ноября включительно. По истечении летнего сезона в срок до 1 ноября соответствующие хозяйствующие субъекты обязаны произвести демонтаж сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания, при этом восстановив почвенный слой, прилегающие дорожные покрытие и (или) газоны.

Организация сезонного предприятия по оказанию услуг общественного питания осуществляется на основании распоряжения заместителя главы города по экономическому развитию (п. 7 Положения).

В соответствии с п. 19 оспариваемого Положения Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска в течение трех дней на основании распоряжения заместителя главы города по экономическому развитию о разрешении организации сезонного предприятия по оказанию услуг общественного питания осуществляет подготовку договора на право организации сезонного предприятия по оказанию услуг общественного питания и приглашает заявителя для подписания.

При этом, как правильно указано судом, данные объекты могут быть размещены лишь на земельных участках, иначе их эксплуатация невозможна. Следовательно, размещение и эксплуатация сезонного (летнего) кафе не может осуществляться без использования земельного участка.

Таким образом, судом верно отмечено, что правоотношения по заключению договоров на размещение и эксплуатацию сезонного (летнего) кафе по правовой природе относятся к правоотношениям по предоставлению земельных участков, находящихся в муниципальной собственности для целей, не связанных со строительством, то есть, по своей сути, предполагает землепользование, без которого данные виды деятельности не могут быть осуществлены и предметом примерного договора фактически является предоставление земельного участка для целей, не связанных со строительством.

Статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

В связи с тем, что действующим законодательством не определен порядок предоставления юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, а Постановление N 101-п не ограничивает круг лиц, на которых распространяется действие данного постановления, то в данном случае, в соответствии со ст. 6 Гражданского кодекса Российской Федерации, положения ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации по аналогии закона распространяются и на юридических лиц.

При этом из содержания данной статьи следует, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в связи с чем, обязаны обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Между тем, как правильно установил суд, Порядок не устанавливает ни процедуру, ни порядок, ни критерии предоставления "права" на размещение и эксплуатацию сезонных (летних) кафе, а лишь декларирует порядок оформления документов на размещение и эксплуатацию (п. 5-23 Порядка).

Кроме того, из данного Порядка не усматривается, по каким конкретным адресам орган местного самоуправления информирует заинтересованных лиц о предполагаемом для передачи "права" на размещении сезонного (летнего) кафе в определенных районах, подлежат ли рассмотрению все заявки, либо рассматривается только одно заявление, поступившее в адрес органа местного самоуправления и каким образом при этом соблюдается законодательство Российской Федерации о конкуренции.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, особенно тех, которые впервые выразили намерение о размещении сезонного (летнего) кафе.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации объектами земельных отношений являются земельные участки и их части. Земельный участок как объект земельных отношений, это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке.

Согласно п. 2 ст. 12 Закона Челябинской области от 28.08.2003 N 171-30 "О земельных отношениях" предметом сделки с земельным участком может быть только участок, который прошел государственный кадастровый учет.

В силу п. 2 ст. 70 Земельного кодекса Российской Федерации, объектами государственного кадастрового учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный реестр недвижимости, имеет неповторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер (кадастровый номер). Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета.

Несформированный и не поставленный на кадастровый учет земельный участок не может являться предметом договора.

Учитывая, что правоотношения по заключению договора на размещение и эксплуатацию сезонного (летнего) кафе относятся, по своей сути, к правоотношениям, связанным с предоставлением земельных участков, судом верно указано, что в гражданский оборот могут быть введены лишь земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.

Размещение сезонных (летних) кафе на несформированных и не поставленных на кадастровый учет земельных участках недопустимо.

Как правильно указал суд, допущенное в связи с вынесением Постановления N 101 нарушение установленного порядка формирования земельного участка и постановки на кадастровый учет, привело к нарушению прав хозяйствующих субъектов и физических лиц, в части риска наступления неблагоприятных последствий в результате незаконного владения и пользования земельными участками.

Статьей 65 Земельного кодекса Российской Федерации установлен принцип платности использования земельных участков. Использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В соответствии с п. 3 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Согласно п. 20, 21 Положения плата по договору на право организации сезонного предприятия по оказанию услуг общественного питания вносится заявителем единовременно с платежом за весь срок действия договора. Методика расчета платы за организацию сезонного предприятия по оказанию услуг общественного питания на территории г. Челябинска определяется согласно приложению.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что в договорах был определен расчет платы за размещение объекта исходя из количества посадочных мест предприятия общественного питания, а плата вносилась хозяйствующими субъектами.

С учетом изложенного суд обоснованно посчитал, что денежные суммы являются именно поступлением от реализации права на размещение и эксплуатацию сезонных предприятий по оказанию услуг общественного питания.

В силу ч. 5 ст. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

В соответствии с п. 1 ст. 64 Бюджетного кодекса Российской Федерации представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним, и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения.

В силу ст. 9 Устава муниципального образования "Город Челябинск" к вопросам местного значения относится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа.

Как правильно указал суд, ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, к которым плата (сбор) за право размещения и эксплуатацию сезонного (летнего) кафе с пользователей сезонных (летних) кафе не относится.

Кроме того, в соответствии с п. 10 ст. 35 Закона N 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе земельными участками.

Согласно ст. 26 Устава г. Челябинска, на территории г. Челябинска указанные полномочия отнесены к исключительной компетенции Челябинской городской Думы.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят Администрацией с превышением полномочий, в нарушение требований п. 10 ст. 35 Закона N 131-ФЗ и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на то, что производство по делу подлежит прекращению в связи с тем, что оспариваемое постановление отменено Администрацией после принятия заявления прокурора к производству и не нарушает прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности правомерно отклонен судом по следующим основаниям.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в определении от 12.07.2006 N 182-0, положения п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации во взаимосвязи со ст. 192 и ч. 5 ст. 195 данного Кодекса - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования -предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу, - утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений ч. 4 и 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации). Поэтому суд, имея в виду, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, приоритетные задачи судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан, при оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела не может быть связан этим фактом (абз. 6 п. 3.2 указанного определения).

С учетом изложенного суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что заявление прокурора правомерно принято судом первой инстанции к рассмотрению.

Довод о том, что заявление о признании недействующим Постановления N 101-п подано прокурором в суд неправомерно, подлежит отклонению, поскольку противоречит ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При подаче заявления по настоящему делу прокурор выступал в защиту неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку принятие оспариваемого постановления повлекло нарушение прав муниципального образования - города Челябинска в части надлежащего обеспечения государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственного контроля за использованием и охраной земель, установления обоснованной платы за землю, иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности, а также нарушение установленного порядка формирования земельного участка и постановки на кадастровый учет, прав хозяйствующих субъектов и физических лиц в части риска наступления неблагоприятных последствий в результате незаконного владения и пользования земельными участками.

Иные доводы Администрации, приведенные в кассационной жалобе, отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права и по существу сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.09.2010 по делу N А76-9053/2010-51-311 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Челябинска - без удовлетворения.