Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N А60-31541/2010-С9 Суд признал недействительными решение и предписание управления о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, поскольку распределение органом местного самоуправления маршрутов и графиков между перевозчиками не отвечает принципам защиты конкуренции от административного вмешательства (извлечение)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 30 ноября 2010 г. N А60-31541/2010-С9

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 мая 2011 г. N Ф09-2648/11 по делу N А60-31541/2010

Резолютивная часть решения объявлена 23 ноября 2010 года

Полный текст решения изготовлен 30 ноября 2010 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания рассмотрел в судебном заседании дело заявлению Администрации Качканарского городского округа (ИНН 66615000260, ОГРН 1026601125264, далее - администрация) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление) об оспаривании решения и предписания.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - индивидуальный предприниматель Блинов А.Л., индивидуальный предприниматель Зотин Э.Н., ЗАО "Качканар-Авто", ООО "Качканар-Авто Плюс".

В судебном заседании приняли участие: представитель управления - Шерстякова А.Г. (доверенность от 15.06.2010); третье лицо - индивидуальный предприниматель Блинов А.Л.

Администрация и остальные третьи лица в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания уведомлены надлежащим образом, в том числе публично - путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов составу суда не заявлено.

От ООО "Качканар-Авто Плюс" поступило ходатайство о переносе рассмотрения дела ввиду болезни директора и нахождения ИП Зотина Э.Н. в госпитале Екатеринбурга.

От администрации поступило ходатайство о переносе рассмотрения дела на другой день в связи с тем, что приглашенные третьи лица (ИП Зотин Э.Н.) явиться в судебное заседание не имеют возможности по причине болезни.

В удовлетворении ходатайств судом отказан в связи с отсутствием оснований, предусмотренных ст. 158 АПК РФ.

Управление и третье лицо (ИП Блинов А.Л.) ходатайствовали о представлении отзывов. Ходатайства судом удовлетворены, отзывы приобщены к материалам дела.

Иных заявлений, ходатайств не поступило.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявление о признании недействительными решения управления от 01.06.2010 по делу N 23 и предписания по тому же делу от 25.06.2010.

Мотивируя свои требования, администрация ссылалась на то, что не допустила нарушения Федерального закона "О защите конкуренции". Передача права на осуществление пассажирских перевозок на маршруте N 1 по графикам N 6, 7, 8, 17 и "Р" по решению комиссии от 22.03.2010 индивидуальному предпринимателю Зотину Э.Н. была осуществлена в связи с тем, что индивидуальный предприниматель Блинов А.Л., осуществлявший ранее эти перевозки на арендованных микроавтобусах "Газель", в январе 2010 года возвратил их арендодателю, который передал их а аренду ИП Зотину. При этом ИП Блинов не представлял сведений о наличии у него технической возможности по осуществлению перевозок по указанным графикам.

Управление требования не признало. Мотивируя свои возражения, управление ссылалось на то, что нарушение администрацией ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" выразилось в передаче права на осуществление перевозок транспортом общего пользования по маршруту N 1 (графики N 6, 7, 8, 17 и "Р") от индивидуального предпринимателя Блинова А.Л. индивидуальному предпринимателю Зотину Э.Н. в зависимости от наличия в аренде автомобилей ЗАО "Качканар-Авто" и наличия согласованных в 2005 году графиков движения по маршруту N 1 ООО "Качканар-Авто Плюс", не имеющих действующих лицензий на осуществление перевозок автомобильным транспортом.

Нарушение администрацией ч. 4 ст. 16 Федерального закона "О защите конкуренции" выразилось в совершении согласованных с ЗАО "Качканар-Авто" и ООО "Качканар-Авто Плюс" действий, выразившихся в закреплении графиков N 6, 7, 8, 17 и "Р" по маршруту N 1 за хозяйствующим субъектом (ИП Зотиным) исключительно на основании заключенного договора автомобилей от 30.01.2010 ЗАО "Качканар-Авто" и наличия согласованных в 2005 году графиков движения по маршруту N 1 ООО "Качканар-Авто Плюс", не имеющих действующих лицензий на осуществление перевозок автомобильным транспортом.

Ранее данные графики были закреплены за индивидуальным предпринимателем Блиновым А.Л. Действия администрации привели к ограничению конкуренции на рынке пассажирских перевозок в Качканарском городском округе.

Индивидуальный предприниматель Блинов А.Л. представил отзыв, поддержал доводы управления.

Остальные третьи лица отзывов не представили.

Рассмотрев материалы дела, суд установил:

Дело N 23 было возбуждено управлением 07.05.2010 по жалобе индивидуального предпринимателя Блинова А.Л. на действия администрации, который ссылался на то, что он с августа 2005 года осуществлял на территории г. Качканара хозяйственную деятельность по перевозке пассажиров по пяти графикам на маршруте N 1 города согласно утвержденных администрацией графиков движения. Ранее данные графики были согласованы администрацией для ООО "Качканар-Авто Плюс". Указанную деятельность Блинов А.Л. осуществлял на микроавтобусах марки "Газель", которые арендовал у ЗАО "Качканар-Авто". В январе 2010 года Блинов прекратил договорные отношения с ЗАО "Качканар-Авто" по аренде автомобилей и вернул последнему транспортные средства. ООО "Качканар-Авто" передало данные транспортные средства в аренду другому предпринимателю - Зотину Э.Н. и 08.02.2010 обратилось в администрацию с заявлением о передаче последнему спорных графиков. По решению комиссии администрации от 22.03.2010 спорные графики (расписания) переданы Зотину.

По итогам рассмотрения дела N 23 управление вынесло решение от 01.06.2010, которым признало факт нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в передаче права на осуществление перевозки транспортом общего пользования по маршруту N 1 (графикам N 6, 7, 8, 17, графику "Р") хозяйствующему субъекту (ИП Зотину Е.Н.) в зависимости от наличия в аренде автомобилей ЗАО "Качканар-Авто" и наличия согласованных в 2005 году графиков движения по маршруту N 1 ООО "Качканар-Авто Плюс", не имеющих действующих лицензий на осуществление перевозок автомобильным транспортом.

Также управление признало в действиях администрации и группы лиц (ЗАО "Качканар-Авто" и ООО "Качканар-Авто Плюс") факт нарушения части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в закреплении графиков N 6, 7, 8, 17 и "Р" по маршруту N 1 за хозяйствующим субъектом (ИП Зотиным Е.Н.) исключительно на основании заключенного ЗАО "Качканар-Авто" договора от 30.01.2010 аренды автомобилей и наличия согласованных ООО "Качканар-Авто Плюс" в 2005 году графиков движения по маршруту N 1, не имеющих действующих лицензий на осуществление перевозок автомобильным транспортом, что привело к ограничению доступа на товарный рынок и устранению с него хозяйствующих субъектов.

Управление выдало администрации соответствующее предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем осуществления действий по приведению паспортов графиков N 6, 7, 8, 17 и "Р" маршрута N 1 в соответствии с требованиями Приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте".

Не согласившись с решением и предписанием управления, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд считает, что заявленные требования следует удовлетворить полностью по следующим основаниям.

1. Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) конкуренция представляет собой соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности, запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

В силу пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются, в частности, сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

2. В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Аналогичная норма закреплена в статье 31 Устава Качканарского городского округа, утвержденного решением Качканарской городской думы от 09.06.2005 N 62.

Постановлением Главы Качканарского городского округа от 28.07.2008 N 949 утверждено Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории Качканарского городского округа (далее - Положение), в соответствии с которым определение перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки по маршрутам единой маршрутной сети, производится на конкурсной основе; предметом конкурса является право заключения договора об организации пассажирских перевозок по одному или нескольким маршрутам городского и пригородного сообщения (пункты 1, 2 главы 9 Положения).

Однако постановлением Главы Качканарского городского округа от 21.01.2010 N 52 действие главы 9 упомянутого Положения приостановлено.

В настоящее время сохраняют силу нормы, в частности, главы 3 Положения, в соответствии с которыми администрация округа открывает, изменяет и закрывает маршруты городского и пригородного сообщения, утверждает паспорта маршрутов городского и пригородного сообщения, утверждает расписания движения транспортных средств на маршрутах городского и пригородного сообщения (подпункты 5, 6, 7 пункта 2 главы 3 Положения).

Фактически вопросами организации пассажирских перевозок на территории Качканарского городского округа занимается комиссия, состав которой утвержден постановлением администрации от 12.03.2010 N 334.

3. Как следует из материалов дела, на товарном рынке автомобильных пассажирских перевозок, подчиняющихся расписанию (ОКВЭД - 60.21.1), в Качканарском городском округе осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты только частной формы собственности: муниципальные предприятия на данном рынке не работают.

Всего на территории Качканарского городского округа действует 9 городских и 5 пригородных автобусных маршрутов, утвержденных постановлением главы округа от 09.03.2010 N 305. По состоянию на 20.05.2010 перевозку на маршрутах городского осуществляли 27 индивидуальных предпринимателей.

Перевозка пассажиров на каждом отдельном маршруте осуществляется по графикам (расписаниям) движения, которые составляет директор автовокзала, а администрация распределяет между перевозчиками.

В частности, на спорном маршруте N 1 "Автовокзал - Качканарский радиозавод" утверждено 17 графиков (расписаний), которые распределены между перевозчиками.

Так, решением комиссии от 25.03.2005 эти 17 расписаний были распределены между четырьмя бригадами, в том числе 7 расписаний - для ООО "Качканар-Авто плюс". В июне 2005 года руководитель ООО "Качканар-Авто плюс" обратился в администрацию с просьбой о передаче данных графиков движения индивидуальному предпринимателю Блинову А.Л., ранее работавшему заместителем руководителя ООО "Качканар-Авто плюс" и взявшему у названной организации в аренду пять микроавтобусов "Газель". Такая передача была администрацией согласована.

В январе 2010 года Блинов прекратил арендные отношения с ЗАО "Качканар-Авто" и вернул последнему транспортные средства. ООО "Качканар-Авто" передало данные транспортные средства в аренду другому предпринимателю - Зотину Э.Н. и 08.02.2010 обратилось в администрацию с заявлением о передаче последнему спорных графиков.

По решению комиссии администрации от 22.03.2010 спорные графики (расписания) переданы Зотину, а графики, ранее согласованные Блинову, признаны утратившими силу.

Мотивируя принятое комиссией решение, администрация ссылалась на то, что индивидуальные предприниматели, которые фактически осуществляли перевозки на спорном маршруте (Авдюков М.Ю., Абдуллаев А.А., Малышев В.П., Перевощиков Ю.П., Сергеев П. А., Фалалеев С.Л.), 04.03.2010 обратились в администрацию с заявлением о том, что они прекратили предпринимательскую деятельность и перешли на работу к Зотину Э.Н., а при этом Блинов А.Л. не представлял сведений о наличии у него технической возможности по продолжению перевозок по спорным графикам.

Управление доказательств обратного не представило.

Управление усмотрело в действиях администрации нарушения Закона о защите конкуренции в передаче права на осуществление перевозок транспортом общего пользования по названному маршруту (в части графиков N 6, 7, 8, 17 и "Р") от одного хозяйствующего субъекта другому без какого-либо объективного критерия, а исключительно в зависимости от наличия арендных отношений с третьим хозяйствующим субъектом - ЗАО "Качканар-Авто" и наличия согласованных тому в 2005 году графиков движения.

Таким образом, управление усмотрело нарушение не в самом факте распределения (передаче) графиков, а в ненадлежащем основании таких действий.

Однако суд считает, что такой вывод управления не может быть признан обоснованным.

Действующее законодательство не предусматривает обязанности органов местного самоуправления решать вопросы организация транспортного обслуживания населения исключительно посредством проведения конкурса.

Постановлением Правительства Свердловской области от 30.10.1998 N 1110-П (ред. от 29.11.2000) "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Свердловской области" главам муниципальных образований лишь рекомендовано привлекать на пассажирские перевозки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на конкурсной основе.

В отсутствие четкого правового регулирования любое распределение органом местного самоуправления маршрутов и графиков между перевозчиками не отвечает принципам защиты конкуренции от административного вмешательства.

При этом суд не дает правовой оценки законности действий администрации в целом по допуску или не допуску тех или иных хозяйствующих субъектов на рассматриваемый рынок. Суд также не дает правовой оценки наличию или отсутствию у администрации таких полномочий и выбранному администрацией методу регулирования спорных правоотношений. Рассмотрение данных вопросов выходит за пределы рассматриваемого дела.

Предметом настоящего дела является лишь обвинение администрации в нарушении Федерального закона "О защите конкуренции", которое суд считает не доказанным.

При таких обстоятельствах оспариваемые решение и предписание управления следует признать недействительными.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

Заявленные требования удовлетворить полностью.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 01.06.2010 и предписания от 25.06.2010 по делу N 23.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная и кассационная жалобы также могут быть поданы посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети "Интернет" http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.