Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 декабря 2010 г. N Ф09-9763/10-С1 по делу N А76-3801/2010-57-114 (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 15 декабря 2010 г. N Ф09-9763/10-С1 по делу N А76-3801/2010-57-114

Дело N А76-3801/2010-57-114

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лимонова И.В., судей Лукьянова В.А., Василенко С.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.06.2010 по делу N А76-3801/2010-57-114 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2010 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Заводская М.А. (доверенность от 11.01.2010 N 08);

главы администрации Увельского муниципального района (далее - глава администрации, заявитель) - Дрожжина О.Н. (доверенность от 22.03.2010 N 553).

Представители третьих лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Глава администрации обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания управления от 23.12.2009, вынесенных по делу N 65-07/2009.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Золкин А.А. (далее - ИП Золкин А.А.), индивидуальный предприниматель Васильев В.В. (далее - ИП Васильев В.В.), Собрание депутатов Увельского муниципального района Челябинской области.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 01.06.2010 (судья Щукина Г.С.) заявленные требования удовлетворены частично. Оспариваемое решение управления признано недействительным в части п. 1, 2 как не соответствующее ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), признано недействительным предписание антимонопольного органа от 23.12.2009 по делу N 65-07/2009. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2010 (судьи Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г., Арямов А.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит данные судебные акты отменить, признать оспариваемые решение и предписание соответствующими действующему законодательству, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование жалобы управление указывает на то, что действия главы администрации по утверждению Положения "О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена", при отсутствии в муниципальном районе акта, устанавливающего процедуру и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, противоречат ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило заявление ИП Золкина А.А. и ИП Васильева В.В. о проведении проверки на предмет соответствия действующему законодательству действий главы Увельского муниципального района по передаче земельного участка общей площадью 1197,0 кв.м в аренду Бендюг B.C. и предоставлению впоследствии указанного земельного участка для строительства, а также действий администрации Увельского муниципального района по отказу ИП Золкину А.А. в предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: примерно в 5 км по направлению на юго-восток от ориентира здания, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Челябинская обл., Увельский р-н, п. Увельский, ул. 40 лет Октября, д. 18, общей площадью 1197 кв.м, кадастровый номер 74:21:1308001:62.

По результатам рассмотрения дела N 65-07/2009 по признакам нарушения главой Увельского муниципального района антимонопольного законодательства управлением было принято решение от 23.12.2009, которым действия главы Увельского муниципального района по утверждению Положения "О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена" признаны нарушающими ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (п. 1 резолютивной части решения). Согласно п. 3 решения, поскольку определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Увельского муниципального района, находится в исключительной компетенции Собрания депутатов Увельского муниципального района Челябинской области, Собранию депутатов Увельского муниципального района решено выдать рекомендации о внесении в соответствии с требованиями ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации изменений в Положение о порядке управления муниципальной собственностью либо принятии акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

На основании данного решения (п. 2 резолютивной части) главе Увельского муниципального района выдано предписание от 23.12.2009 по делу N 65-07/2009 об отмене акта, нарушающего антимонопольное законодательство, обязывающее главу Увельского муниципального района в срок до 01.03.2010 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в утверждении постановлением главы Увельского муниципального района от 23.10.2006 N 544 Положения "О порядке распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена" (далее - Положение), при отсутствии в муниципальном районе акта, устанавливающего процедуру и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, путем отмены постановления от 23.10.2006 N 544 "Об утверждении Положения о порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена". Согласно п. 2 предписания главе Увельского муниципального района необходимо в срок до 03.03.2010 направить в управление доказательства исполнения предписания, а также копию публикации об отмене указанного акта в средстве массовой информации.

Полагая, что указанные решение и предписание управления являются незаконными, у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для принятия данных ненормативных актов, глава администрации обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительными оспариваемых решения (п. 1, 2) и предписания, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что в рамках рассмотрения дела о нарушении главой администрации антимонопольного законодательства управлением не установлены факты совершения главой действий, которые привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а содержащиеся в оспариваемом решении выводы о нарушении заявителем ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции противоречат положениям названного Закона.

Не согласившись с судебными актами в названной части, управление обратилось с соответствующей жалобой в кассационный суд.

Изучив доводы жалобы и материалы дела суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Рассматривая спор, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что Положение о порядке распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, являющееся приложением к постановлению главы администрации от 23.10.2006 N 544, является нормативным правовым актом, вынесенным органом местного самоуправления во исполнение п. 5.3 Положения "О владении, пользовании и распоряжении муниципальным имуществом", утвержденного постановлением Собрания депутатов Увельского муниципального района от 24.11.2005 N 64.

Указанный нормативный акт принят главой Увельского муниципального района в рамках его полномочий по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности, связанной с порядком и условиями передачи объектов муниципальной собственности во временное или постоянное владение, пользование и распоряжение в целях обеспечения исполнения бюджета. Спорное Положение содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

Из материалов дела следует, что дело N 65-07/2009 о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено управлением в связи с поступившей жалобой ИП Золкина А.А. и ИП Васильева В.В. на действия главы Увельского муниципального района по передаче земельного участка в аренду Бендюг B.C. и предоставлению впоследствии указанного земельного участка для строительства, а также на действия администрации Увельского муниципального района по отказу ИП Золкину А.А. в предоставлении земельного участка.

В рамках рассмотрения указанного дела управлением было установлено, что распоряжение земельными участками на территории Увельского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в соответствии с Положением "О порядке распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена", утвержденным постановлением главы Увельского муниципального района от 23.10.2006 N 544.

Из содержания оспариваемых решения и предписания управления следует, что, оценивая оспариваемые действия главы Увельского муниципального района и администрации Увельского муниципального района, антимонопольный орган фактически рассмотрел вопросы о соответствии названного Положения, утвержденного постановлением главы Увельского муниципального района от 23.10.2006 N 544, нормам действующего законодательства, а также о нарушении принятым нормативным правовым актом прав лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Сделав вывод о том, что главой Увельского муниципального района утверждено Положение, которым фактически определен порядок распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, при отсутствии в муниципальном районе акта, устанавливающего процедуру и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, решением от 23.12.2009 управление признало действия главы Увельского муниципального района по утверждению спорного Положения нарушающими ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с этим предписанием от 23.12.2009, вынесенным на основании данного решения, управление обязало главу Увельского муниципального района отменить постановление от 23.10.2006 N 544 "Об утверждении Положения о порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена".

Между тем спорное Положение и, соответственно, постановление от 23.10.2006 N 544 являются нормативными правовыми актами, проверка законности которых может быть осуществлена только в соответствии с положениями гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным данным Кодексом, с особенностями, установленными в гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.

В силу ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Соответствующее право антимонопольного органа предусмотрено ч. 1 ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, рассмотрение вопросов о соответствии нормативных правовых актов действующему законодательству не отнесено к полномочиям антимонопольного органа.

В силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Таким образом, к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией, гражданином или иными лицами, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом правовой природы постановления главы Увельского муниципального района от 23.10.2006 N 544 "Об утверждении Положения о порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена" (является нормативным правовым актом) вопросы о проверке его соответствия требованиям иных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и, следовательно, о необходимости применения мер для прекращения нарушения данным актом прав и законных интересов лиц в силу положений ст. 23 Закона о защите конкуренции и гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут быть разрешены только в порядке судебного нормоконтроля, а не посредством принятия антимонопольным органом решения о выдаче предписания (равно как и выдача самого предписания) с целью отмены нормативного правового акта для устранения нарушения антимонопольного законодательства.

В данном случае при принятии оспариваемых решения и предписания антимонопольный орган фактически принял на себя полномочия арбитражного суда, который в ходе рассмотрения дела о признании недействующим нормативного акта по правилам гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вправе признать его недействующим по заявлению хозяйствующего субъекта, антимонопольного органа или прокурора.

При таких обстоятельствах решение от 23.12.2009 (в части п. 1, 2) и предписание от 23.12.2009 по делу N 65-07/2009, принятые управлением за пределами своих полномочий, подлежат признанию недействительными как не соответствующие требованиям действующего законодательства, нарушающие права и законные интересы заявителя.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций, сделанные при рассмотрении спора по существу, не привели к принятию неправильных судебных актов, в связи с этим обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.06.2010 по делу N А76-3801/2010-57-114 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2010 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.