Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 января 2011 г. N Ф09-11314/10-С1 по делу N А47-3768/2010 (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 26 января 2011 г. N Ф09-11314/10-С1 по делу N А47-3768/2010

Дело N А47-3768/2010

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лимонова И.В., судей Черкезова Е.О., Поротниковой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Соль-Илецк-курорт" (далее - общество, заявитель) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 09.08.2010 по делу N А47-3768/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2010 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель общества - Трубникова К.О. (доверенность от 01.12.2010 N 611).

Общество обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании недействительным п. 1 предписания государственного учреждения "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" (далее - инспекция) от 22.12.2009 N ВК-79 об устранении нарушений водного законодательства.

Решением суда первой инстанции от 09.08.2010 (судья Книгина Л.Н.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2010 (судьи Костин В.Ю., Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит данные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права, в частности ст. 2, п. 1 ст. 3 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон о лечебных ресурсах). В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что к компетенции органов местного самоуправления относится решение вопросов о признании соответствующей местности лечебно-оздоровительной. Таким образом, решение от 02.02.2010 N 380 "О создании лечебно-оздоровительной местности местного значения на территории озер Развал, Дунино, Малое Городское, Большое городское, Новое, Тузлучное, Голодные Воронки" принято Советом депутатов муниципального образования Соль-Илецкий район Оренбургской области (далее - Совет депутатов) в пределах предоставленных ему полномочий. Следовательно, с момента вступления в законную силу решения Совета депутатов N 380 и, соответственно, признания территории названных лечебных озер лечебно-оздоровительной местностью правоотношения по использованию этих озер не могут быть урегулированы Водным кодексом Российской Федерации (далее - Водный кодекс). При названых обстоятельствах оспариваемое предписание инспекции в части п. 1 противоречит нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Изучив материалы дела, в том числе, доводы жалобы, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, в период с 10.12.2009 по 17.12.2009 на основании приказа о проведении внеплановой выездной проверки от 27.11.2009 N ВК-79 инспекцией проведена проверка общества по вопросу исполнения им предписания от 11.09.2008 N ВК-4 об устранении нарушений водного законодательства.

В ходе данной проверки было выявлено неисполнение обществом в срок до 01.08.2009 требования п. 3 названного предписания, а именно: общество не заключило договоры водопользования на предоставление в пользование озер "Развал", "Дунино", "Малое городское", "Большое городское", "Тузлучное" для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей.

По результатам проверки на основании акта от 17.12.2009 N ВК-79 инспекцией обществу выдано предписание от 22.12.2009 N ВК-79 об устранении нарушений водного законодательства, п. 1 которого на общество возложена обязанность в срок до 01.05.2010 заключить договоры водопользования на предоставление в пользование водных объектов - озер "Развал", "Дунино", "Малое городское", "Большое городское", "Тузлучное" для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей.

Правовым основанием для предъявления названного требования явилось нарушение заявителем п. 2 ч. 1 ст. 11 Водного кодекса, в соответствии с которым на основании договоров водопользования, если иное не предусмотрено ч. 2 и 3 данной статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей.

Общество, посчитав п. 1 предписания инспекции от 22.12.2009 N ВК-79 незаконным, нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании предписания в указанной части недействительным.

Суды первой и апелляционной инстанций, сделав выводы о наличии у инспекции правовых оснований для вынесения оспариваемого п. 1 предписания, соответствии данного пункта предписания действующему законодательству и отсутствия нарушений прав и законных интересов общества, отказали в удовлетворении заявленного требования. При этом суды исходили из того, что территория признается лечебно-оздоровительной местностью в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации, а на момент возникновения спорных правоотношений нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации об отнесении вышеназванных озер к лечебно-оздоровительной местности отсутствовал, что, в свою очередь, свидетельствует о наличии у общества обязанности заключить договор водопользования на вышеперечисленные водные объекты.

Суд кассационной инстанции считает, что при вынесении судебных актов судами не учтено следующее.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя.

Как установлено судами и следует из материалов дела, общество осуществляет деятельность по организации оздоровления и отдыха граждан на двух арендованных земельных участках площадью 53,31 га, на территории которых расположены водные объекты - озера "Развал", "Дунино", "Малое городское", "Большое городское", "Тузлучное". При этом, как выявлено инспекцией в ходе проверки, соответствующие договоры на водопользование обществом не заключались.

В гл. 3 Водного кодекса установлено, что право пользования водными объектами возникает на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 11 этого же Кодекса.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 11 Водного кодекса водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование на основании договоров водопользования для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей.

Пунктом 1 оспариваемого предписания от 22.12.2009 N ВК-79 инспекция в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11 Водного кодекса обязала общество заключить договоры водопользования на предоставление в пользование водных объектов - озер "Развал", "Дунино", "Малое городское", "Большое городское", "Тузлучное" для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей.

Статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) установлены вопросы местного значения муниципального района.

Согласно п. 22 ч. 1 ст. 15 Закона N 131 -ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

В целях рационального использования и сохранения природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств вышеназванных озер Советом депутатов 02.02.2010 было принято решение N 380 "О создании лечебно-оздоровительной местности местного значения на территории озер Развал, Дунино, Малое Городское, Большое городское, Новое, Тузлучное, Голодные Воронки".

Для обеспечения организации охраны и контроля за состоянием земель, отнесенных к лечебно-оздоровительной местности местного значения, Совет депутатов принял решение от 14.04.2010 N 394 "Об отнесении лечебно-оздоровительной местности местного значения на территории озер Развал, Дунино, Малое Городское, Большое городское, Новое, Тузлучное, Голодные Воронки к особо охраняемой территории местного значения".

На федеральном уровне полномочия муниципальных органов власти по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения закреплены Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях), а также Законом о лечебных ресурсах.

Согласно п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 3, 4 ст. 31 Закона об особо охраняемых природных территориях лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, устанавливаемом Федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

В силу п. 1, 2 ст. 3 Закона о лечебных ресурсах признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством Российской Федерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 11.06.2010 N 413-п "О разработке мероприятий по использованию природных лечебных ресурсов озер, расположенных в границах города Соль-Илецка, для туристско-оздоровительных целей" было одобрено решение Совета депутатов от 02.02.2010 N 380 "О создании лечебно-оздоровительной местности местного значения на территории озер Развал, Дунино, Малое Городское, Большое городское, Новое, Тузлучное, Голодные Воронки".

Постановлением от 10.07.2010 N 480-п Правительство Оренбургской области утвердило Положение "О признании территорий лечебно-оздоровительной местностями и курортами регионального или местного значения".

Рассматривая спор, суды обеих инстанций исходили из того, что определение порядка признания территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения относится к компетенции субъекта Российской Федерации. В данном случае полномочным органом по признанию территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения является Правительство Оренбургской области. Поскольку на день вынесения оспариваемого предписания (22.12.2009) не было решения органа субъекта Российской Федерации об отнесении вышеназванных озер к лечебно-оздоровительной местности, то у заявителя была обязанность заключить договоры водопользования на перечисленные водные объекты, следовательно, предписание в оспариваемой части является законным.

Между тем для правильного разрешения настоящего спора необходимо учитывать, что в силу вышеназванных норм права создание лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района относится к вопросам местного значения муниципального района.

Таким образом, принимая во внимание отсутствие решения органа субъекта Российской Федерации, устанавливающего юридический статус и правовой режим озер, в отношении которых выставлено требование п. 1 предписания от 22.12.2009 N ВК-79 об устранении нарушений водного законодательства, принятие Советом депутатов соответствующего решения от 02.02.2010 N 380 "О создании лечебно-оздоровительной местности местного значения на территории озер Развал, Дунино, Малое Городское, Большое городское, Новое, Тузлучное, Голодные Воронки" произведено Советом депутатов в рамках полномочий, предоставленных представительному органу муниципального образования Соль-Илецкий район.

Указанное решение Совета депутатов было опубликовано в газете "Илецкая Защита" от 04.02.2010 N 12, в судебном порядке на предмет соответствия его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также проверки полномочий органа, принявшего правовой акт, не оспаривалось, в связи с этим является действующим.

Само по себе нарушение порядка признания спорной территории лечебно-оздоровительной местностью в рассматриваемом случае не привело к принятию неправильного решения относительно юридического статуса вышеназванных озер, что также подтверждается постановлением Правительства Оренбургской области от 11.06.2010 N 413-п, согласно п. 1 которого решение Совета депутатов от 02.02.2010 N 380 "О создании лечебно-оздоровительной местности местного значения на территории озер Развал, Дунино, Малое Городское, Большое городское, Новое, Тузлучное, Голодные Воронки" одобрено.

Пункт 3 ст. 2 Закона о лечебных ресурсах предусматривает, что отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным, регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством.

Следовательно, с момента вступления в силу решения Совета депутатов от 02.02.2010 N 380 "О создании лечебно-оздоровительной местности местного значения на территории озер Развал, Дунино, Малое Городское, Большое городское, Новое, Тузлучное, Голодные Воронки", то есть с момента его опубликования в газете "Илецкая Защита" (04.02.2010), правоотношения по использованию спорных озер не подлежали регулированию водным законодательством. Акватории водных объектов - озер "Развал", "Дунино", "Малое городское", "Большое городское", "Тузлучное" отнесены к лечебно-оздоровительной местности местного значения, соответственно, их отличает усиленный режим защиты и охраны. Использование этих озер осуществляется согласно законодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Поскольку содержащееся в п. 1 оспариваемого предписания требование, касающееся заключения договоров водопользования на предоставление в пользование водных объектов - озер "Развал", "Дунино", "Малое городское", "Большое городское", "Тузлучное" для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей, вынесено инспекцией на основании п. 2 ч. 1 ст. 11 Водного кодекса, то данный пункт предписания следует признать недействительным, нарушающим права и законные интересы заявителя.

С учетом вышеизложенного, руководствуясь ст. 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 09.08.2010 по делу N А47-3768/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2010 по тому же делу отменить.

Заявление общества с ограниченной ответственностью "Соль-Илецк-курорт" удовлетворить.

Признать незаконным п. 1 предписания государственного учреждения "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" от 22.12.2009 N ВК-79, выданного обществу с ограниченной ответственностью "Соль-Илецк-курорт".

Взыскать с государственного учреждения "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" в пользу общества с ограниченной ответственностью "Соль-Илецк-курорт" судебные расходы по государственной пошлине в размере 2000 руб. по первой инстанции, 2000 руб. - по апелляционной инстанции, 2000 руб. - по кассационной инстанции.