Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 февраля 2011 г. N Ф09-53/11-С1 по делу N А76-11234/2010-35-283 (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 10 февраля 2011 г. N Ф09-53/11-С1 по делу N А76-11234/2010-35-283

Дело N А76-11234/2010-35-283

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лимонова И.В., судей Поротниковой Е.А., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Магнитогорска (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.09.2010 по делу N А76-11234/2010-35-283 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2010 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Кудрявцева М.А. (доверенность от 13.12.2010 N 53).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании недействительным решения управления от 04.05.2010 по делу N 5-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Бизнес-Центр "Негоциант" (далее - ООО "Бизнес-Центр "Негоциант"), общество с ограниченной ответственностью "ЭлитСтрой" (далее - ООО "ЭлитСтрой"), общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Тройка" (далее - ООО "ТД "Тройка").

Решением суда первой инстанции от 09.09.2010 (судья Котляров Н.Е.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2010 (судьи Костин В.Ю., Тимохин О.Б., Арямов А.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит данные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права, в частности положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), ч. 1, 2 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а также на несоответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование жалобы администрация указывает на то, что разрешение от 25.02.2009 N 393 на передачу прав и обязанностей выдано на основании договора аренды земельного участка от 14.04.2005 N 4017, права на земельные участки оформляются в соответствии с Земельным кодексом, следовательно, при предоставлении земельного участка администрация руководствовалась Земельным кодексом и не должна была руководствоваться Законом о защите конкуренции. Как отмечает заявитель жалобы, вышеназванное разрешение является документом, позволяющим органу местного самоуправления как собственнику отследить судьбу земельного участка, находящегося в аренде. Выдача такого разрешения не несет в себе правовых последствий, поскольку передача прав и обязанностей по договору аренды является правом арендатора в силу закона. ООО "ТД "Тройка" в рамках срока, предусмотренного договором аренды, распоряжалось земельным участком по своему усмотрению.

Как установлено судами и следует из материалов дела, между администрацией и ООО "ТД "Тройка" заключен договор аренды от 30.05.2003 N 3048, срок действия которого продлен до 04.03.2005.

Администрацией 04.03.2005 вынесено распоряжение N 971-Р о предоставлении ООО "ТД "Тройка" земельного участка в аренду из категории "земли поселений" для размещения детского спортивно-оздоровительного комплекса по ул. 50-летия Магнитки в районе жилого дома N 52 в Орджоникидзевском районе г. Магнитогорска.

В дальнейшем между администрацией (арендодатель) и ООО "ТД "Тройка" (арендатор) был заключен договор аренды указанного земельного участка от 14.04.2005 N 4017 со сроком действия до 04.03.2010. Согласно названному договору целью использования участка является размещение детского спортивно-оздоровительного комплекса, арендатор обязан использовать предоставленный ему земельный участок исключительно в целях, указанных в договоре.

ООО "ТД "Тройка" 24.02.2009 заключило с ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" договор уступки прав и обязанностей по договору аренды, согласно которому ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" приняло права и обязанности ООО "ТД "Тройка", предусмотренные договором аренды от 14.04.2005 N 4017.

Администрация 25.02.2009 выдала разрешение N 393 на передачу ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" прав и обязанностей по договору аренды от 14.04.2005 N 4017 в соответствии с целевым назначением земельного участка.

Главой г. Магнитогорска 06.04.2009 вынесено постановление N 3060-П о внесении изменений в распоряжение главы города от 04.03.2005 N 971-Р, а также постановление от 20.08.2009 N 7392-П о внесении изменений в распоряжение главы города от 04.03.2005 N 971-Р (в редакции постановления от 06.04.2009 N 3060-П), и постановление от 20.08.2009 N 7409-П об утверждении разрешения на строительство от 18.08.2009 N РС-0217-2009, которыми целевое назначение вышеуказанного земельного участка было изменено.

ООО "ЭлитСтрой" обратилось в управление с заявлением на неправомерные действия администрации, выразившиеся в незаконном предоставлении в аренду ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" земельного участка, расположенного по адресу: г. Магнитогорск, Орджоникидзевский р-н, ул. 50-летия Магнитки в районе жилого дома N 52, общей площадью 6629,46 кв. м, для капитального строительства.

По результатам рассмотрения дела N 5-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства управлением было вынесено решение от 13.04.2010 (N 3332/07 от 04.05.2010), согласно которому действия администрации, выразившиеся в издании актов, изменяющих целевое назначение земельного участка - постановление от 06.04.2009 N 3060-П, постановление от 20.08.2009 N 7392-П, постановление от 20.08.2009 N 7408-П, влекущие фактическое предоставление ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" земельного участка для строительства с нарушением требований земельного и градостроительного законодательства, а также действия администрации в лице управления по отказу в предоставлении ООО "ЭлитСтрой" земельного участка на площадке под номером 5, которые препятствуют осуществлению ООО "ЭлитСтрой" строительной деятельности и создают необоснованное преимущество ООО "Бизнес-Центр "Негоциант", признаны нарушающими ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Действие администрации и ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" по фактическому предоставлению ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" земельного участка для строительства с нарушением требований земельного и градостроительного законодательства, в результате которых создастся ограничение доступа на рынок строительства ООО "ЭлитСтрой" и иным потенциальным претендентам, признаны нарушающими ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Полагая, что указанное решение антимонопольного органа является незаконным и нарушающим ее права и охраняемые законом интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, сделав вывод о правомерности оспариваемого решения управления в связи с наличием в действиях администрации нарушений Закона о защите конкуренции, отказали в удовлетворении заявленных требований.

Выводы суда являются правильными, основаны на материалах дела и нормам действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в п. 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно ч. 2 названной статьи целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

В силу ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления как несоответствующих ст. 16 Закона о защите конкуренции, антимонопольному органу необходимо установить одновременно следующие обстоятельства: наличие не предусмотренных законом соглашений между указанными лицами или их согласованных действий; доказательства наступления (возможности наступления) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции вследствие указанных соглашения или согласованных действий.

Из ст. ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 данного Кодекса.

Согласно ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество, в том числе, на основании федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом.

Частью 3 указанной статьи предусмотрено, что в порядке, предусмотренном ч. 1 настоящей статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования, в том числе, в отношении государственного или муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что до вступления в силу ст. 17.1 Закона о защите конкуренции между администрацией и ООО "ТД "Тройка" без проведения торгов был заключен договор аренды земельного участка от 14.04.2005 N 4017.

ООО "ЭлитСтрой" 28.07.2008 обратилось в администрацию с заявлением (вх. N ОДП 59/1888) об утверждении акта выбора земельного участка на площадке под номером 5 для проектирования административного здания. ООО "Элитстрой" получен ответ управления от 04.08.2008 N 01-28/2296, согласно которому указанное заявление снято с делопроизводства в связи с отсутствием согласованной проектной документации данной территории.

На основании заявления ООО "ЭлитСтрой" (вх. N ОДП 53/1282 от 22.04.2008) и постановления Главы г. Магнитогорска от 01.07.2008 N 4878-П "О результатах публичных слушаний" администрацией вынесено постановление от 19.08.2008 N 6841-П, которым утвержден проект планировки "Корректировка проекта планировки 142-143 микрорайонов. Территория ул. 50-летия Магнитки между ул. Советская и ул. Тевосяна с прилегающей жилой застройкой 142-143 микрорайонов". Согласно данному проекту планировки на площадке под номером 5 предусмотрено строительство административного здания.

ООО "Элитстрой" 29.08.2008 вновь обратилось в администрацию с аналогичным заявлением (вх. N ОДП 59/2262), на которое дан ответ от 09.10.2008 N 01-28/2957, согласно которому заявление снято с делопроизводства в связи со стесненными условиями (разделительная полоса ул. 50-летия Магнитки предоставлена для размещения паркинга), а также ввиду отсутствия необходимости размещения объекта капитального строительства общественного назначения на территории, предназначенной для озеленения.

Между ООО "ТД "Тройка" и ООО "Бизнес-Центр Негоциант" заключен договор от 24.02.2009 уступки прав и обязанностей по названному договору аренды, 25.03.2009 осуществлена государственная регистрация данного договора.

Администрацией выдано разрешение от 25.02.2009 N 393 на передачу ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" прав и обязанностей по договору аренды земли от 14.04.2005 N 4017 в соответствии с целевым назначением.

ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" обратилось в администрацию с заявлением вх. N ОДП 59/0661 от 27.03.2009 о приведении в соответствие функционального назначения земельного участка.

На основании поступившего заявления администрацией вынесено постановление от 06.04.2009 N 3060-П, согласно которому земельный участок предоставлен ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" в аренду для размещения магазина, предприятия бытового обслуживания населения, спортивного зала, спортивного клуба, зала рекреации.

ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" 29.04.2009 обратилось в управление (вх. N 1136) за согласованием эскизного проекта торгово-офисного комплекса по ул. 50-летия Магнитки, 30.04.2009 данный эскизный проект направлен на просмотр, архитектурно-планировочным отделом ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" выданы замечания по проектной документации, в соответствии с которыми распоряжение администрации от 04.03.2005 N 971-Р не отменено.

Согласно письму управления от 04.05.2009 N 1136 эскизный проект согласован.

ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" обратилось в администрацию (вх. N ОДП-59/1706 от 18.08.2009) с заявлением о внесении изменений в постановление от 06.04.2009 N 3060-П в части замены целевого назначения земельного участка для размещения зданий аптеки, физкультурно-оздоровительного комплекса, комплекса бытового обслуживания населения.

В связи с поступившим заявлением 20.08.2009 администрацией было вынесено постановление N 7392-П о внесении в распоряжение от 04.03.2005 N 971-Р (в редакции постановления от 06.04.2009 N 3060-П) соответствующих изменений. Согласно п. 2 данного постановления комитету по управлению имуществом администрации необходимо оформить дополнительное соглашение к договору аренды от 14.04.2005 N 4017 и обеспечить его государственную регистрацию. В соответствии с информацией, представленной администрацией, такое дополнительное соглашение не заключалось.

Постановлением администрации от 20.08.2009 N 7408-П утверждено разрешение от 18.08.2009 на строительство аптеки в 142 мкр. по ул. 50-летия Магнитки в районе жилого дома N 52.

Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вышеизложенные обстоятельства и представленные доказательства, пришли к обоснованным выводам о том, что действия администрации, выразившиеся в издании актов, изменяющих целевое назначение названного земельного участка, и влекущие фактическое предоставление ООО "Бизнес-Центр "Негоциант" земельного участка для строительства без проведения конкурса или аукциона, произведены с нарушением требований земельного и градостроительного законодательства. Данный земельный участок был предоставлен ООО "Бизнес Центр "Негоциант" для строительства объектов, не предусмотренных утвержденных проектом планировки территории, без предварительного согласования места размещения объекта (до этого 04.12.2004 был согласован проект детского спортивно-оздоровительного комплекса). При этом отказ в предоставлении ООО "ЭлитСтрой" земельного участка на площадке под номером 5 препятствует осуществлению ООО "ЭлитСтрой" строительной деятельности, что свидетельствует об угрозе ограничения конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, управление правомерно квалифицировало действия администрации как нарушающие Закон о защите конкуренции.

Доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, были предметом исследования судами обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку. Указанные доводы по существу сводятся к переоценке представленных доказательств и обстоятельств, установленных в ходе рассмотрения дела по существу, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.09.2010 по делу N А76-11234/2010-35-283 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2010 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Магнитогорска - без удовлетворения.