Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 февраля 2011 г. N Ф09-134/11-С1 по делу N А71-7116/2010-А5 (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 15 февраля 2011 г. N Ф09-134/11-С1 по делу N А71-7116/2010-А5

Дело N А71-7116/2010-А5

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Василенко С.Н., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Кожильское" Балезинского района Удмуртской Республики (далее - администрация) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 по делу N А71-7116/2010-А5 Арбитражного суда Удмуртской Республики.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

ОД и ДИ ГИБДД ОВД по Балезинскому району (далее - инспекция) заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей. Данное ходатайство судом удовлетворено.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным предписания инспекции от 02.06.2010.

Решением суда от 10.08.2010 (судья Симонов В.Н.) заявление администрации удовлетворено.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 (судьи Осипова С.П., Риб Л.Х., Щеклеина Л.Ю.) решение суда отменено. В удовлетворении заявления администрации отказано.

В кассационной жалобе администрация просит указанное постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на то обстоятельство, что спорное предписание незаконно вынесено в отношении главы муниципального

Как следует из материалов дела, постановлением от 30.04.2010 N 327 исполняющим обязанности главы администрации Харыбиным Н.М. создана комиссия по проведению весеннего комплексного обследования автомобильных дорог, находящихся на территории муниципального образования "Балезинскии район".

Комиссией проведено комплексное обследование автомобильных дорог, в ходе которого выявлены нарушения, угрожающие безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах в населенных пунктах с. Балезино, д. Тапаки, д. Кожило, д. Шолоково, д. Быдыпи, д. Дениспи. По результатам проверки составлен акт от 11.05.2010.

Инспекцией 02.06.2010 в отношении главы администрации Урасинова Н.И. вынесено предписание, которым с целью обеспечения безопасности дорожного движения на основании Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711, Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) предложено устранить выявленные нарушения ГОСТ Р-50597-93 (п. 3.1.1); ГОСТ Р-52289-2004 (п. 5); п. 5.6.24 ГОСТ Р-52289-2004; СНиП 23-05-95; п. 2 ст. 21 Закона N 196-ФЗ от 10.12.1995 на УДС населенных пунктов; СНиП 2.07.01-89(2000).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. В статье 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" пункт 2 отсутствует

Полагая, что предписание от 02.06.2010 является незаконным, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия в действиях инспекции грубых нарушений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) пришел к выводу, что результаты проверки не могут свидетельствовать о законности оспариваемого предписания.

Апелляционный суд отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал на законность оспариваемого предписания. При этом апелляционный суд сделал вывод о том, что положения Закона N 294-ФЗ не подлежат применению к спорным правоотношениям.

Выводы апелляционного суда являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 12 Закона N 196-ФЗ установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

В п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 131-ФЗ) установлено, что к вопросам местного значения поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 4 ст. 6 Закона N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

На основании ч. 2 ст. 12 Закона N 196-ФЗ обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным правовым документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Из редакции Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ следует, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно ч. 1 ст. 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 ч. 2 ст. 50 названного Закона в собственности поселений могут находиться автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог.

Пунктом 5 ст. 34 Устава муниципального образования "Кожильское" установлено, что к полномочиям администрации муниципального образования отнесено решение вопросов по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Часть 1 ст. 21 Закона N 196-ФЗ предписывает именно органам местного самоуправления осуществлять мероприятия по организации дорожного движения как комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, в целях повышения его безопасности и пропускной способности. Часть 2 этой же статьи корреспондирует к обязательной разработке и проведению указанных мероприятий на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что в соответствии с обязательствами, предусмотренными вышеназванными нормами, отсутствие автомобильных дорог на балансе или в собственности муниципального образования не освобождает его от осуществления дорожной деятельности и не свидетельствует об отсутствии оснований для возложения на него обязанностей по содержанию автомобильных дорог.

В п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок осуществления контроля со стороны службы дорожной инспекции в организации движения за соблюдением правил нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов в части обеспечения безопасности дорожного движения определен в Наставлении по службе ГИБДД МВД РФ, утвержденном Приказом МВД РФ от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы ДИ и ОД ГИБДД МВД Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации от 07.09.1999 N 1892; далее - Наставления).

Контроль за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установкой и эксплуатацией технических средств организации дорожного движения осуществляется посредством проведения, в том числе комплексной проверки дорог и улиц.

Пунктом 10.2.1.1 Наставлений определено, что комплексная проверка проводится один раз в год в весенне-летний период с 1 апреля по 1 июля, конкретные сроки зависят от климатических условий, проверка не должна превышать 30 суток.

При этом, названная проверка проводится комиссией, назначаемой соответствующими органами исполнительной власти и местного самоуправления, по инициативе и на основании предложений управлений, отделов Управления внутренних дел в соответствии с их компетенции пункта (п. 10.2.1.2 Наставлений).

В соответствии с п. 10.2.1.7 Наставлений результаты комплексной проверки отмечаются в акте, и информация направляется в органы исполнительной власти, назначившие проверку.

Из материалов дела видно, что постановлением Администрации муниципального образования "Балезинский район" от 30.04.2010 N 327 создана комиссия по проведению весеннего комплексного обследования автомобильных дорог, находящихся на территории муниципального образования "Балезинский район" в составе 7 человек, где предусмотрено проведение обследования согласно приложению в срок до 25.05.2010. Пунктом 1 данного Постановления также предусмотрено участие Глав муниципальных поселений (по согласованию).

Как правильно указал апелляционный суд, из смысла ч. 1 ст. 1 Закона N 294-ФЗ, следует, что Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля проводимых в отношении юридических лиц, и индивидуальных предпринимателей в целях защиты их прав.

Особенности организации и проведения проверок при осуществлении, в том числе государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами (п. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).

Таким образом, исходя из сферы применения данного Закона, понятий государственного и муниципального контроля, а также заложенного в нем смысла о защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении уполномоченными органами контроля, апелляционный суд верно указал, что необходимо установить с какой целью соответствующий государственный (муниципальный) орган осуществляет проверку конкретного юридического лица.

Апелляционным судом установлено и материалами дела подтверждено, что проведенные комиссией мероприятия по проверке автомобильных дорог не отвечают понятию проверки, как совокупности проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Следовательно, обоснован вывод апелляционного суда о том, что суд первой инстанции неправомерно применил положения Закона N 294-ФЗ по заявлению муниципального образования, к вопросам местного значения которого, в силу прямого указания закона, относится дорожная деятельность в пределах МО и которое осуществляет соответствующие контрольные функции в указанной сфере, а потому пришел к необоснованному выводу о допущенных нарушениях требований данного Закона.

Предметом заявленных требований по данному делу является ненормативный правовой акт - предписание инспекции от 02.06.2010, а не оспаривание действий заинтересованного лица по проведению проверки и несоответствие их Закону N 294-ФЗ.

Апелляционный суд также правомерно отклонил вывод суда первой инстанции о том, что предписание носит общий характер, поскольку администрация имела право и реальную возможность принять участие в проверке.

Доказательства того, что названным предписанием нарушены права и законные интересы администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в материалы дела не представлены (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации)

При таких обстоятельствах апелляционный суд правомерно отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявления администрации.

Судом кассационной инстанции отклоняется довод заявителя кассационной жалобы о том, что спорное предписание должно быть вынесено в отношении администрации, а не главы муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 36 Закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ч. 2 ст. 37 Закона N 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации.

В соответствии с п. 2 ст. 29 Устава муниципального образования "Кожильское" Балезинского района Удмуртской Республики глава названного муниципального образования возглавляет администрацию и исполняет полномочия главы администрации.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 по делу N А71-7116/2010-А5 Арбитражного суда Удмуртской Республики оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Кожильское" Балезинского района Удмуртской Республики - без удовлетворения.