Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 декабря 2010 г. N Ф09-10521/10-С1 по делу N А47-32/2010 (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 22 декабря 2010 г. N Ф09-10521/10-С1 по делу N А47-32/2010

Дело N А47-32/2010

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лукьянова В.А., судей Поротниковой Е.А., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее -управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.07.2010 по делу N А47-32/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2010 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенные надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Министерство сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения управления от 29.12.2009 по делу N 06-07-21/2009.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Охотклуб" (далее - ООО "Охотклуб"), Бугурусланское районное отделение Оренбургской областной общественной организации охотников и рыболов, общество с ограниченной ответственностью "Охотничье хозяйство "Советское" (далее - ООО "Охотничье хозяйство "Советское"), общество с ограниченной ответственностью "Иеса" (далее - ООО "Иеса"), индивидуальный предприниматель Исайчева Н.С.

Решением суда от 07.07.2010 (судья Александров А.А.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2010 (судьи Тимохин О.Б., Плаксиной Н.Г., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), положений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс).

Как следует из материалов дела, Министерством 16.10.2009 в газете "Оренбуржье" N 158 опубликовано извещение о проведении 22.12.2009 открытого аукциона по продаже прав на заключение договоров аренды лесных участков из состава земель лесного фонда, находящихся в государственной собственности. Извещение и документация об аукционе одновременно размещены на официальном сайте Министерства.

Организатор аукциона - Министерство, осуществляющее свою деятельность на основании Указа Губернатора Оренбургской области 08.05.2009 N 89-ук "Об утверждении положения о министерстве сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области".

Протоколом от 12.11.2009 в документацию об аукционе внесены изменения -проект договора аренды лесного участка (приложение N 5 к документации об аукционе) изложен в новой редакции. Протоколом от 26.11.2009 в документацию об аукционе внесены изменения по лоту N 3. Кроме того, изменено извещение.

В соответствии с п. 2 извещения предметом аукциона являлась продажа прав на заключение договоров аренды лесных участков по 5 аукционным единицам (лотам): лоты 1-3 "Ведение охотничьего хозяйства"; лоты 4, 5 "Осуществление рекреационной деятельности".

В аукционе по продаже права на заключение договора аренды лесного участка по аукционной единице (лоту) N 3 участвовали: Оренбургская областная общественная организация охотников и рыболовов, Бугурусланская районная общественная организация охотников и рыболовов, общество с ограниченной ответственностью "Охотничье хозяйство "Советское".

По результатам проведения открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка по лоту N 3, победителем признано ООО "Охотничье хозяйство "Советское". Окончательная цена, предложенная ООО "Охотничье хозяйство "Советское" составила 24 592 руб.

В управление 15.12.2009 поступила жалоба на действия Министерства от Бугурусланской районной общественной организации охотников и рыболовов по организации и проведению запланированного на 22.12.2009 открытого аукциона по продаже прав на заключение договоров аренды лесных участков из состава земель лесного фонда, находящихся в государственной собственности.

Приказом антимонопольного органа от 21.12.2009 в отношении Министерства возбуждено дело N 06-07-21/2009.

По итогам рассмотрения материалов дела, управлением 28.12.2009 в отношении Министерства вынесено решение от 29.12.2009 по делу N 06-07-21/2009, которым министерство признано нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с данным решением, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из недоказанности антимонопольным органом нарушения Министерством требований антимонопольного законодательства.

Проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно документации об аукционе (приложение N 2 к протоколу от 02.10.2009), подп. 3 п. 3.1 в числе документов для участия в аукционе на заявителей возложена обязанность представить в срок, установленный в опубликованном извещении, копию заключенного с организатором аукциона договора о задатке (по каждому лоту отдельно).

В силу подп. 4 п. 3.1 заявитель также должен представить платежное поручение с отметками кредитного учреждения об исполнении (оригинал и копия) и выписку с банковского счета заявителя о списании денежных средств, подтверждающих факт перечисления суммы задатка на счет организатора аукциона в счет обеспечения исполнения обязательств в соответствии с договором задатка.

Пунктом 3.3 определено, что заявки подаются и принимаются одновременно с полным комплектом требуемых для участия в аукционе документов.

Пунктом 4.1 раздела 4 документации об аукционе установлено, что основанием для внесения задатка является заключенный с организатором аукциона договор о задатке по форме, согласно приложению N 3 к аукционной документации.

Из материалов дела следует, что указанное условие явилось основанием для вынесения в отношении Министерства решения от 28.12.2009 по делу N 06-07-21/2009.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно п. п. 2, 3 ст. 71 Лесного кодекса предоставление гражданам, юридическим лицам в аренду лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с данным Кодексом.

К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом.

Из ч. 4 ст. 448 Гражданского кодекса следует, что участники торгов вносят задаток в размере, сроки и порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов.

Частью 1 ст. 380 Гражданского кодекса предусмотрено, что задатком признается денежная сумма, выдаваемая одной из договаривающихся сторон в счет причитающихся с нее по договору платежей другой стороне, в доказательство заключения договора и в обеспечение его исполнения.

При этом ч. 2 ст. 380 Гражданского кодекса определено, что соглашение о задатке независимо от суммы задатка должно быть совершено в письменной форме.

Кроме того, отношения, связанные с проведением аукционов по продаже прав на заключение договоров аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, регламентируются Методическими указаниями по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже прав на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78-80 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24.02.2009 N 75 (зарегистрировано в Минюсте РФ 04.05.2009 N 13883; далее - Методические указания).

В силу п. 17 Методических указаний условием участия в аукционе является внесение заявителем задатка на счет организатора аукциона. Соглашение о задатке заключается в течение двух дней со дня приема.

С учетом содержания названных правовых норм суды пришли к обоснованному выводу о том, что содержащееся в аукционной документации условие о заключении участником аукциона с организатором торгов договора о задатке, является правомерным.

Довод антимонопольного органа о том, что указанное условие документации об аукционе не соответствует требованиям ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в связи с тем, что требование заключить письменное соглашение о задатке на стадии, предшествующей подаче заявок для участия в аукционе, фактически предоставляет Министерству возможность повлиять на состав потенциальных участников аукциона, поскольку его отказ заключить с претендентом договор о задатке автоматически ведет к отклонению заявки из-за неполного пакета документов согласно п. 3 и 4 документации об аукционе.

Вместе с тем ч. 8 ст. 79 Лесного кодекса предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в допуске к участию в аукционе, в число которых не включено такое основание как отсутствие письменного соглашения о задатке. Отказ в допуске к участию в аукционе по основаниям, не установленным ч. 8 данной статьи, не допускается (ч. 9 ст. 79 Лесного кодекса).

Кроме того, судами на основании материалов дела установлено, что при организации и проведении аукциона по всем лотам Министерство договоры о задатках подписало, ни одному из потенциальных участников аукциона в подписании соглашений не отказано, отказов в допуске к аукциону по причине отсутствия в поданном пакете документов подписанного договора о задатке не допущено.

При таких обстоятельствах суды обоснованно указали, что в указанной части Министерством как организатором аукциона не допущено нарушений действующего законодательства.

Кроме того, из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что вторым основанием его вынесения явилось то, что Проект договора аренды лесного участка содержит условия, не относящиеся к целевому использованию леса и требующих дополнительных финансовых и организационных затрат от арендатора, за неисполнение которых на него возложена ответственность.

Из материалов дела следует, что по итогам проведения аукциона Министерством с победителем аукциона в течение 10 рабочих дней заключается договор аренды лесного участка.

В приложении N 5 к документации об аукционе содержится проект договора аренды лесного участка, которым предусмотрены, в том числе обязанности арендатора лесного участка.

Так, в силу п. 13.20 Проекта договора аренды лесного участка на арендатора возложена обязанность по соблюдению допустимых рекреационных нагрузок и в случаях их превышения и невозможности сокращения, создавать на основании проекта освоения лесов "Отвлекающие объекты" (местные достопримечательности, новые водоемы, видовые точки и.т.д.), обеспечивающие отток отдыхающих.

Пункт 13.20 Проекта договора аренды лесного участка предусматривает обязанность арендатора осуществлять мероприятия по благоустройству лесного участка, созданию инфраструктуры (места стационарного отдыха с ночлегом (гостевые домики), подъездные дороги, места стоянки автомобилей, прогулочные тропы, малые архитектурные формы (скамьи, беседки и.т.д.), площадки для разбивки палаток туристов, спортивные и игровые площадки и т.д.) в соответствии с Лесным планом Оренбургской области, лесохозяйственным регламентом лесничества, проектом освоения лесов, и в объемах, достаточных для массового отдыха населения, с соблюдением требований законодательства об охране окружающей среды.

На основании п. 13.13 Проекта договора аренды лесного участка арендатор обязан в течение одного года с момента получения положительного заключения государственной экспертизы проекта освоения лесов, обеспечить создание объектов, указанных в п. 13.12 Договора, а также содержать указанные объекты в течение всего срока аренды.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что на аукцион были предложены к торгам пять лотов, причем по каждому из них определен один вид использования леса- охота (лоты 1-3) и рекреация (лоты 4-5).

Несмотря на разные виды использования леса, документация об аукционе содержит единый проект договора аренды лесного участка, включающий обязанности арендатора производить мероприятия, связанные с разными видами использования лесов.

Вместе с тем Законом Оренбургской области от 10.10.2007 N 1619/342-IV-OЗ "О правилах использования лесов для ведения охотничьего хозяйства" проведение мероприятий по благоустройству является правом, а не обязанностью арендатора лесного участка.

В связи с изложенным и исходя из п. 2, 5, 8 ч. 1 ст. 25 ст. 36, ст. 41 Лесного кодекса, возложение на арендатора лесного участка обязанностей, не связанных с разрешенным видом лесопользования, является неправомерным.

Вывод судов о том, что включение в Проект договора аренды лесного участка единых обязанностей для арендаторов, независимо от вида использования лесного участка, не влечет нарушения их прав и законных интересов, поскольку арендатор обязан осуществлять только те мероприятия по благоустройству арендуемого им лесного участка, которые относятся к его целевому использованию, нельзя признать правильным, так как раздел IV Проекта договора аренды лесного участка предусматривает ответственность арендатора за неисполнение или ненадлежащее им исполнение своих обязательств. При этом п. 19, 20 Проекта договора предусмотрено, что уплата штрафа не освобождает арендатора от выполнения обязательств по договору и может привести к такому последствию как расторжение договора аренды лесного участка.

Следовательно, правомерен вывод антимонопольного органа о том, что включение в Проект договора аренды лесного участка обязанностей арендатора, не относящихся к целевому использованию лесного участка, противоречит требованиям ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы арендатора.

Вместе с тем неверный вывод судов не привел к принятию неправильного решения по следующим основаниям.

Из содержания п. 1 ст. 22 Закона о защите конкуренции следует, что одной из основных функций антимонопольного органа является выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

С указанной целью антимонопольный орган выдает обязательные для исполнения предписания (ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Согласно ч. 2 ст. 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение.

На основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии (ч. 4 ст. 41 Закона о защите конкуренции).

По смыслу приведенных нормативных положений предписание выносится на основании решения антимонопольного органа о признании лица нарушившим нормы антимонопольного законодательства, должно быть логически согласовано с решением и направлено на устранение нарушений, установленных антимонопольным органом в рамках конкретного дела, а требования, изложенные в предписании, должны быть определенными и исполнимыми.

Из материалов дела следует, что на основании оспариваемого решения антимонопольным органом в адрес Министерства вынесено предписание по делу N 06-07-21/2009, которым Министерству предписано прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции для чего в срок 12.01.2010 привести положения проекта договора аренды лесного участка в соответствие с условиями аукциона в части обязательств арендатора в зависимости от вида лесопользования; не допускать требования наличия договора о задатке в качестве условия допуска заявителей к торгам.

При этом протокол о результатах аукциона N 4, в котором определен победитель, составлен Министерством 22.12.2009, в то время как оспариваемое решение и предписание по делу N 06-07-21/2009 вынесены управлением 28.12.2009, то есть после состоявшегося аукциона.

Таким образом, на момент рассмотрения в отношении Министерства дела о нарушении антимонопольного законодательства и вынесения предписания антимонопольному органу было известно, что лесной аукцион уже состоялся и определен его победитель.

Вместе с тем согласно положениям ч. 4 ст. 17 Закона о защите конкуренции и ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации для признания торгов недействительными необходимо соблюсти судебный порядок и обратиться с иском в суд.

В соответствии со ст. 449 Гражданского кодекса торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Подпункт "з" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции предусматривает полномочие на обращение антимонопольного органа в арбитражный суд с исками о признании торгов недействительными.

Следовательно, антимонопольный орган наряду с заинтересованными лицами обладает полномочием по обращению в суд с соответствующим иском, а суд оценит насколько выявленные управлением нарушения повлияли на определение результатов аукциона.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение управления от 28.12.2009 по делу N 06-07-21/2009 и предписание от 28.12.2009 не соответствуют требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.07.2010 по делу N А47-32/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2010 по указанному делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - без удовлетворения.