Определение Уставного Суда Свердловской области от 13 февраля 2012 г. "По обращению Губернатора Свердловской области А.С. Мишарина о пересмотре Постановления Уставного Суда Свердловской области от 22 июня 2011 года по делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2)"

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей Н.А. Жилина, А.О. Казанцева, М.Н. Обрубовой,

с участием Н.А. Трофимовой - представителя Губернатора Свердловской области А.С. Мишарина как должностного лица, направившего обращение о пересмотре решения Уставного Суда Свердловской области,

А.Ю. Филонова и А.С. Чернышовой - представителей М.А. Петлина - стороны по пересматриваемому делу,

В.В. Александрова, О.А. Кожевникова, С.М. Косенко - представителей Екатеринбургской городской Думы - стороны по пересматриваемому делу,

руководствуясь статьями 86-1, 86-2, 86-3, 86-4, 86-5 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", рассмотрел в открытом судебном заседании обращение Губернатора Свердловской области А.С. Мишарина о пересмотре Постановления Уставного Суда Свердловской области от 22 июня 2011 года по делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2).

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.А. Жилина, объяснения представителя Губернатора Свердловской области, представителей сторон по делу, исследовав имеющиеся в деле и дополнительно представленные материалы, Уставный Суд Свердловской области установил:

1. Губернатор Свердловской области Александр Сергеевич Мишарин обратился в Уставный Суд Свердловской области с запросом о пересмотре Постановления Уставного Суда Свердловской области по делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2) в связи с запросом гражданина М.А. Петлина - далее - Постановление от 22 июня 2011 года.

Постановлением от 22 июня 2011 года нормативное положение муниципального правового акта о переводе территории общего пользования (парки, набережные) в границах улиц Репина - Зоологическая - Волгоградская - Серафимы Дерябиной города Екатеринбурга (ТОП-1) в зону обслуживания и деловой активности местного значения (Ц-2) было признано не соответствующим статьям 2, 18 (пункт 4), 86, 87 Устава Свердловской области.

По мнению Губернатора Свердловской области, Постановление от 22 июня 2011 года подлежит пересмотру по следующим основаниям:

1.1. Уставный Суд Свердловской области вышел за пределы своей компетенции, установленной статьей 56 Устава Свердловской области и статьями 4 и 5 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", оценив оспариваемую норму на соответствие федеральному законодательству и вмешавшись в компетенцию федеральных судов. Так, выводы суда, изложенные в пункте 2 Постановления от 22 июня 2011 года, основаны на положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации, а в пункте 4 - на требованиях Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", санитарных правил и норм "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03".

1.2. Уставным Судом Свердловской области нарушены требования пункта 2 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", согласно которым Уставный Суд Свердловской области принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части нормативного правового акта, легитимность которой подвергается сомнению. Заявителем были предъявлены требования о проверке соответствия оспариваемой им нормы только Уставу Свердловской области, а не федеральному законодательству.

1.3. Уставный Суд Свердловской области не учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О указал, что оценка конкретных публичных слушаний с точки зрения соответствия федеральному законодательству, в том числе Градостроительному кодексу Российской Федерации, которым урегулированы особенности регламентации и проведения публичных слушаний, обеспечивающие гарантии участия граждан в принятии затрагивающих их права решений, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

1.4. В дополнениях к запросу Губернатора Свердловской области указывается, что гражданин М.А. Петлин не имел права на обращение в Уставный Суд Свердловской области, поскольку оспариваемым муниципальным правовым актом права заявителя нарушены не были и данный акт не был применен в его деле.

1.5. В дополнениях к запросу Губернатора Свердловской области также указывается, что Уставный Суд Свердловской области принял к производству и рассмотрел на соответствие Уставу Свердловской области нормы решения Екатеринбургской городской Думы, уже утратившие силу к началу рассмотрения дела в заседании Уставного Суда Свердловской области, что противоречит правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации.

Губернатор Свердловской области в своем запросе предложил Уставному Суду Свердловской области пересмотреть Постановление от 22 июня 2011 года, а представитель Губернатора Свердловской области в дополнениях к запросу просит вынести определение и прекратить производство по делу.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством (часть 1 статьи 1), в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства (статья 2). Развивая эти установления, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации закрепляет, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации, в том числе согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (часть 1 статьи 17), являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18).

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому защиту его прав и свобод (статья 46) и относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации их защиту (пункт "б" части 1 статьи 72). Соответственно, в Свердловской области, являющейся субъектом Российской Федерации, гарантируется защита и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; устанавливается, что государственная власть осуществляется для общего блага, защиты и безопасности людей; уважение человеческого достоинства, полная, безусловная и незамедлительная защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение условий для свободного развития граждан являются обязанностью органов государственной власти Свердловской области (пункт 1 статьи 1, статьи 2 и 16 Устава Свердловской области).

Именно из этих положений Конституции Российской Федерации и Устава Свердловской области должен исходить Уставный Суд Свердловской области, который в соответствии с Уставом Свердловской области является органом государственной судебной власти Свердловской области (пункт 1 статьи 56) и рассматривает вопросы соответствия законов Свердловской области и иных правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами государственной власти Свердловской области, иными государственными органами Свердловской области, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, Уставу Свердловской области, осуществляет толкование Устава Свердловской области, а также иные полномочия, установленные законом Свердловской области (пункт 4 статьи 56). Областной закон "Об Уставном Суде Свердловской области" обязывает Уставный Суд Свердловской области решать дела, отнесенные к его ведению, исключительно по вопросам права (пункт 1 статьи 5), при этом правовую основу его деятельности составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав Свердловской области, настоящий областной закон и иные законы Свердловской области (статья 3).

Постановлением от 22 июня 2011 года Уставный Суд Свердловской области признал муниципальный нормативный акт не соответствующим статьям 2, 18 (пункт 4), 86, 87 Устава Свердловской области. В этих статьях Устава Свердловской области законодатель использовал бланкетный способ изложения правовых норм, который предполагает необходимость их применения в системном единстве с положениями других нормативных актов, в данном случае федеральных законов, а статья 2 Устава Свердловской области предполагает обращение к Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права, поскольку, гарантируя права и свободы человека и гражданина, не раскрывает их содержания.

То обстоятельство, что законодатель в части статей Устава Свердловской области применил бланкетный способ изложения правовых норм, не препятствует их реализации, а лишь предполагает комплексный системный подход и обязанность правоприменителя выявлять все составляющие уставной нормы, независимо от источников права, в которых они закреплены.

Уставный Суд Свердловской области уже обращался к вопросу о возможности руководствоваться федеральным законодательством при разрешении дел, отнесенных к его компетенции. Рассматривая обращение Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области о пересмотре Постановления Уставного Суда Свердловской области от 3 октября 2002 года по делу о соответствии Уставу Свердловской области постановления Главы муниципального образования "город Екатеринбург" от 23 января 2002 года N 74 "О повышении стоимости проезда в городском пассажирском транспорте", Уставный Суд Свердловской области указал, что "для реализации предоставленного Уставному Суду Свердловской области полномочия по проверке соответствия нормативного акта органа местного самоуправления Уставу Свердловской области Уставный Суд Свердловской области обязан руководствоваться не только Уставом Свердловской области и иными областными законами, но и федеральным законодательством".

Эта правовая позиция сохраняет свою силу и обязательна для применения Уставным Судом Свердловской области, поскольку его решения подлежат пересмотру в том случае, "если правовые позиции, изложенные в решении Уставного Суда, не соответствуют правовым позициям, содержащимся в других принятых им решениях" (пункт 3 статьи 86-3 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области").

Рассматривая дело о соответствии Уставу Свердловской области муниципального правового акта, который затрагивает конституционные права каждого на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (статьи 41, 42 Конституции Российской Федерации), Уставный Суд Свердловской области не только вправе, но и обязан обратиться к Конституции Российской Федерации для уяснения затрагиваемых прав и свобод, к правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, федеральному и областному законодательству, которое обязательно для органов местного самоуправления, принявших муниципальный правовой акт.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие конституционные права и свободы человека и гражданина, принимаются в порядке реализации федерального законодательства. Поэтому предлагаемое Губернатором Свердловской области толкование полномочий Уставного Суда Свердловской области, при котором этот Суд не может применять федеральное законодательство, будет означать фактическое лишение права на оспаривание муниципальных правовых актов в Уставном Суде Свердловской области, отказ Свердловской области от своего права и обязанности осуществлять защиту прав и свобод человека и гражданина средствами региональной конституционной юстиции.

Таким образом, Уставный Суд Свердловской области не только уполномочен, но и обязан применять все действующее в Российской Федерации законодательство для выявления всех составляющих бланкетной нормы Устава Свердловской области и установления уставно-правового содержания рассматриваемого нормативного правового акта. Иной подход означал бы уклонение от возложенной Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17, статьи 18, 46) и Уставом Свердловской области (статьи 16, 56) на данный государственный судебный орган Свердловской области обязанности обеспечивать правосудием права и свободы человека и гражданина.

2.1. Изложенный в запросе довод о том, что Уставный Суд Свердловской области при вынесении Постановления от 22 июня 2011 года вмешался в компетенцию федеральных судов, не основан на действующем законодательстве и не может служить основанием к пересмотру указанного Постановления.

Применение Уставным Судом Свердловской области Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении дел о соответствии нормативных актов Уставу Свердловской области не означает вмешательство в компетенцию федеральных судов. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 16 июня 1998 года N 19-ПП, "федеральные суды не наделены правомочием признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу статей 5 (часть 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации". Эта правовая позиция подлежит учету в решениях Уставного Суда Свердловской области при устранении коллизий между Уставом Свердловской области и муниципальными правовыми актами.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года следует читать как "19-П"

Кроме того, следует учитывать правовую позицию Уставного Суда Свердловской области, выраженную в Определении от 14 февраля 2003 года, в соответствии с которой обращение в суд общей юрисдикции с заявлением о признании акта органа местного самоуправления противоречащим закону не препятствует рассмотрению дела о признании этого же акта не соответствующим Уставу Свердловской области, поскольку это исключительная компетенция Уставного Суда Свердловской области (статья 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статья 59 Устава Свердловской области).

3. Не может быть положен в основу решения о пересмотре Постановления от 22 июня 2011 года приведенный в запросе довод о том, что Уставный Суд Свердловской области вышел за пределы заявленных М.А. Петлиным требований, поскольку осуществил проверку соответствия оспариваемой им нормы не только Уставу Свердловской области, но и федеральному законодательству, в нарушение положений пункта 2 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", согласно которым Уставный Суд Свердловской области принимает постановления только по предмету, указанному в обращении.

Предметом обращения, в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", являются законы Свердловской области и иные правовые акты, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемые органами государственной власти Свердловской области, иными государственными органами Свердловской области, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области. В Постановлении от 22 июня 2011 года Уставный Суд Свердловской области рассмотрел вопрос о соответствии Уставу Свердловской области муниципального правового акта, следовательно, не вышел за предмет обращения. Доводами и основаниями, изложенными в обращении заявителя М.А. Петлина, Уставный Суд Свердловской области при вынесении решения не связан (пункт 2 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области).

4. Нельзя считать обоснованным приведенный в запросе довод о том, что в Постановлении от 22 июня 2011 года не учтена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определении от 15 июля 2010 года N 931-ПО-ПО и подтвержденная в определениях от 30 сентября 2010 года N 1245-ПО-ПО, от 26 мая 2011 года N 716-ПО-ПО, что "оценка законодательства субъекта Российской Федерации, равно как и фактических условий проведения конкретных публичных слушаний с точки зрения соответствия федеральному законодательству, в том числе Градостроительному кодексу Российской Федерации, которым урегулированы особенности регламентации и проведения публичных слушаний, обеспечивающие гарантии участия граждан в принятии затрагивающих их права решений, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года следует читать как "931-О-О", номер определения от 30 сентября 2010 года следует читать как "1245-О-О", номер определения от 26 мая 2011 года следует читать как "716-О-О"

Данная правовая позиция не могла быть учтена при принятии Постановления от 22 июня 2011 года, поскольку относится к вопросу о компетенции Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, изданного во исполнение Градостроительного кодекса Российской Федерации, в то время как Уставный Суд Свердловской области рассмотрел дело о соответствии Уставу Свердловской области муниципального правового акта в соответствии со своей компетенцией (пункт 4 статьи 56 Устава Свердловской области, пункт 2 статьи 4 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области"). Невозможность рассмотрения легитимности нормативного правового акта, регулирующего вопросы градостроительной деятельности, Конституционным Судом Российской Федерации не исключает возможности рассмотрения муниципального правового акта, регулирующего эти вопросы, Уставным Судом Свердловской области.

К тому же Уставный Суд Свердловской области в Постановлении от 22 июня 2011 года не рассматривал правовые нормы муниципального акта, "которым урегулированы особенности регламентации и проведения публичных слушаний, обеспечивающие гарантии участия граждан в принятии затрагивающих их права решений", на что указывается в рассматриваемой правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а рассмотрел соблюдение статей 86 и 87 Устава Свердловской области при принятии Екатеринбургской городской Думой муниципального правового акта и пришел к выводу, что неопубликование проекта этого акта до публичных слушаний, что предусмотрено федеральным законом, нарушает общий принцип организации местного самоуправления - решение вопросов местного значения исходя из интересов населения и, соответственно, противоречит Уставу Свердловской области, его статьям 86 и 87.

5. Нельзя считать обоснованным довод, изложенный в дополнениях к запросу Губернатора Свердловской области, о том, что гражданин М.А. Петлин не имел права на обращение в Уставный Суд Свердловской области с запросом о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2), поскольку таким правом, согласно статье 83 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", обладают граждане, чьи права нарушаются указанными правовыми актами, примененными или подлежащими применению в конкретном деле.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления муниципальных образований, вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 86 Устава Свердловской области, статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Отсюда следует, что жители соответствующего муниципального образования сами осуществляют местное самоуправление и вправе требовать, чтобы органы местного самоуправления муниципальных образований в своей деятельности исходили из их интересов.

Заявитель М.А. Петлин является жителем города Екатеринбурга, а значит непосредственным участником осуществления местного самоуправления. Нормативный акт органа местного самоуправления, который он оспорил, распространяет свое действие и обязателен для жителей Екатеринбурга. Перевод территории общего пользования (парк) в зону обслуживания и деловой активности местного значения затрагивает права заявителя как жителя города, тем более что он проживает в непосредственной близости от этой зоны.

Право на обращение в Уставный Суд Свердловской области (статья 83 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области") не связывается с возбуждением дела в судах общей юрисдикции, арбитражном и иных судах. Под конкретным делом, в котором применен или подлежит применению оспариваемый правовой акт, следует понимать участие заявителя в правоотношениях, а в некоторых случаях и возможное участие в правоотношениях, на которые данный правовой акт непосредственно влияет.

Именно такой смысл придается Уставным Судом Свердловской области этому нормативному положению статьи 83 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" в правовых позициях, выраженных им по другим делам (Постановления от 14 сентября 2010 года, от 23 ноября 1999 года, от 6 декабря 1999 года и другие).

6. Довод представителя Губернатора Свердловской области о том, что Уставный Суд Свердловской области принял к производству и рассмотрел нормы решения Екатеринбургской городской Думы, уже утратившие силу к началу рассмотрения дела, что не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, нельзя считать обоснованным.

Действительно, статьи 48, 48-1 решения Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 неоднократно излагались в новых редакциях и на момент рассмотрения Уставным Судом Свердловской области действовали в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 22 февраля 2011 года N 22/37, в которой нормативные положения, рассмотренные Уставным Судом Свердловской области, сохранены в неизменном виде.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определениях от 1 марта 2011 года N 34-О и от 22 апреля 2009 года N 362-О-О, об обязанности прекратить производство по делу в случае утраты силы нормативного правового акта распространяется на случай, когда утративший силу правовой акт не нарушает прав граждан либо когда вносимые в правовой акт изменения повлекли изменение правого регулирования общественных отношений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 44 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд Свердловской области может, но не обязан прекратить производство по делу в случае, если правовой акт, легитимность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного Суда Свердловской области. Согласно правовой позиции Уставного Суда Свердловской области в силу принципа самостоятельности судебной власти и своих дискреционных полномочий Уставный Суд Свердловской области вправе принять такое дело к своему производству и рассмотреть его, если это необходимо в целях защиты гарантируемых Уставом Свердловской области прав и свобод граждан (Постановление от 17 апреля 2007 года).

Кроме того, Уставным Судом Свердловской области были учтены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которыми, если норма права сохранила свое содержание (сохранилось правовое регулирование), в связи с отменой одного и принятием другого нормативного правового акта, Конституционный Суд Российской Федерации имеет право рассмотреть дело по существу (Постановления от 30 июня 2011 года N 14-П, от 24 января 1997 года N 1-П). Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что утрата юридической силы положениями в прежней редакции при условии несущественного изменения содержания оспариваемых положений не может служить основаниями для отказа в принятии к рассмотрению обращения (Определение от 7 декабря 2010 года N 1621-О-О).

Руководствуясь статьями 70, 71, 72, 73, 86-13 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд Свердловской области определил:

1. Оставить без изменения Постановление Уставного Суда Свердловской области от 22 июня 2011 года N 3-3-6-2011 по делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2), в связи с запросом М.А. Петлина.

2. Настоящее Определение обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Настоящее Определение подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области" и "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".

Уставный Суд
Свердловской области