Решение Арбитражного суда Свердловской области от 10 мая 2012 г. N А60-193/2012 (извлечение) (ключевые темы: транспортная инфраструктура - транспортная безопасность - оценка уязвимости - предписание - угроза)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 10 мая 2012 г. N А60-193/2012

Резолютивная часть решения объявлена 02 мая 2012 года

Полный текст решения изготовлен 10 мая 2012 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи при ведении протокола судебного заседания при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания рассмотрел в судебном заседании дело

по заявлению Открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании предписания

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Кетель А.С., представитель по доверенности N 40З-ДЮ от 11.10.2011.

от заинтересованного лица: Краморук П.В., представитель по доверенности N 1/278 от 28.04.2012.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу N 163 от 26.09.2011.

Заявитель требования поддерживает.

Заинтересованное лицо против требования возражает.

Рассмотрев материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением безопасности по Уральскому федеральному округу проведена внеплановая проверка железнодорожных вокзалов Тобольск и Тюмень Свердловской региональной дирекции железнодорожных вокзалов в период с 09.09.2011 по 12.09.2011 года. По результатам проверки в ОАО "РЖД" направлено предписание на устранение нарушений требований законодательства РФ в области транспортной безопасности N 163 от 26.09.2011 года.

Согласно предписанию выявлены следующие нарушения на вокзалах Тюмень и Тобольск Свердловской региональной дирекции железнодорожных вокзалов:

1.В нарушение требований пункта 1 ст.4, пп.3 п.2 ст.2, ст.5 ФЗ РФ от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", пункта 2 Приказа Министерства транспорта РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", п.2 "Порядка получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиков информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности, утвержденного Приказом Минтранса России от 6.09.2010 года N 194, ОАО "РЖД" не приняты меры по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры - железнодорожных вокзалов.

2.В нарушение требований пункта 1 ст. 4, п.1 и п.2 ст. 9 ФЗ РФ от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности"; пункта 2 Приказа Министерства транспорта РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", ОАО "РЖД"" не разработало, не утвердило в компетентном органе и не реализовало планы обеспечения транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры - железнодорожных вокзалах.

3.В нарушение пункта 1 ст. 4, ст. 9 ФЗ РФ от 09.02.2007 . 16-ФЗ "О транспортной безопасности", подпункта 17 пункта 4 Приказа Минтранса России от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", приказа Министерства транспорта России, ФСБ России, МВД России от 05.03.2010 года N 52/112/134 "Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", ОАО "РЖД" не организовало разработку и реализацию порядка действий при возникновении потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожных - вокзалах.

4.В нарушение пункта 1 ст. 4 ФЗ РФ от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", пункта 15 Приложения N 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 года (в редакции постановления Правительства РФ от 2.11.2009 г. N 886), ОАО "РЖД" не организовало государственную охрану на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожных вокзалах.

5.В нарушение требований пп.7, п.2, ст.2 ФЗ РФ от 09.02.2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", раздела 6 "Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 года N 1285-р, ОАО "РЖД" не организовало подготовку специалистов в области обеспечения транспортной безопасности.

Данным предписанием заявителю предложено устранить перечисленные выше нарушения в пунктах 1, 3, 5 предписания - в срок до 15.11.2011, в пунктах 2, 4 - до 15.04.2012.

Не согласившись с указанным предписанием, считая его незаконным, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассмотрев материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд исходит из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статья 1 Федерального закона N 16-ФЗ от 09.02.2007г. "О транспортной безопасности" определяет транспортную безопасность как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В соответствии со ст. 2 указанного Закона целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

В силу ст. 4 Закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Ст. 1 указанного Закона устанавливает, что к субъектам транспортной инфраструктуры относятся юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании. К объектам транспортной инфраструктуры закон относит технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Таким образом, заявитель относится к субъектам транспортной инфраструктуры, которому принадлежат вокзалы, являющиеся объектами транспортной инфраструктуры.

Ст. 6 Федерального закона N 16-ФЗ от 09.02.2007г. "О транспортной безопасности" предусмотрено категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которое осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. При этом категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Согласно п. 2,3 ст. 5 Закона оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Приказом Минтранса РФ от 29.01.2010 N 22 "О Порядке ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" утвержден Порядок ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Согласно данному приказу все функции по категорированию объектов возложены на соответствующие органы государственной власти, в том числе Минтранс России, Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Что также подтверждается письмом Уральского территориального управления Федерального агентства железнодорожного транспорта от 05.04.2011 года N РУ1051, из которого видно, что категорирование будет проводиться Федеральным агентством железнодорожного транспорта и срок проведения второй, третий квартал 2011 года.

Из вышеуказанного следует, что категорирование и оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры относятся к компетенции государственных органов и специализированных организаций; такая обязанность на субъекты транспортной инфраструктуры не возложена.

Таким образом, пункт 1 оспариваемого предписания, согласно которому ОАО "РЖД" не приняты меры по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (железнодорожных вокзалов), нарушает права заявителя и его следует признать недействительным.

Пунктом 2 оспариваемого предписания установлено, что в нарушение требований п. 1 ст. 4, п.2 ст. 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", п. 2 приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", ОАО "РЖД" не разработало, не утвердило в компетентном органе и не реализовало планы обеспечения транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры - железнодорожных вокзалах.

В соответствии с п.1 ст. 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

В соответствии с пунктом 5.8. приказа Минтранса России от 08.02.2011 года N 43, разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Согласно приказу Минтранса N 34 от 11.02.2011 года "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" план утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности в течении 30 дней.

Пунктом 3 названного Порядка предусмотрено, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акт незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Таким образом, разработка субъектом транспортной инфраструктуры плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства зависит от результатов оценки уязвимости.

Как указывалось выше, оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры не входит в полномочия субъектов транспортной инфраструктуры, а относится к полномочиям компетентных органов в области обеспечения транспортной безопасности.

В связи с отсутствием оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" не может приступить к разработке планов обеспечения транспортной безопасности, т.е. по независящим от него причинам.

Учитывая, что проверкой установлен факт отсутствия оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, проведение которой относится к полномочиям компетентных органов в области обеспечения транспортной безопасности, суд полагает, что пунктом 2 оспариваемого предписания заинтересованное лицо неправомерно возложило на заявителя обязанность по разработке плана обеспечения транспортной безопасности, в связи с чем, в части данного пункта оспариваемое предписание следует признать недействительным.

Пунктом 3 оспариваемого предписания установлено, что в нарушение п. 1 ст. 4, ст. 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", подп. 17 п. 4 приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", приказа Минтранса РФ, ФСБ России, МВД России от 05.03.2010 N 52/112/134 "Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", ОАО "РЖД" не организовало разработку и реализацию порядка действий при возникновении потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожных - вокзалах.

Вышеуказанные нормативные акты не возлагают прямых обязанностей на субъектов транспортной инфраструктуры по непосредственной разработке и реализации порядка действий при возникновении потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожных - вокзалах.

Более того, в соответствии с пунктом 5.2.53.40. Положения о Минтрансе РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 395 от 30.06.2004 года, Минтранс РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, а именно разрабатывает порядок информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату указанного Постановления следует читать как "30.07.2004 г."

Минтранс РФ в реализации данного пункта издал приказ N 56 от 16.02.2011 года "О порядке информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах", в котором подробно изложен порядок действий субъектов транспортной инфраструктуры.

При таких обстоятельствах суд считает, что пункт 3 оспариваемого предписания нарушает права заявителя и его следует признать недействительным.

Пунктом 4 оспариваемого предписания установлено, что в нарушение п. 1 ст. 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", п. 15 Приложения N 1 к постановлению Правительства РФ от 14.08.92 (в ред. постановления Правительства РФ от 02.11.2009 N 886), ОАО "РЖД" не организовало государственную охрану на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожных - вокзалах.

В соответствии с п. 10 ст. 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Частью 1 статьи 4 данного Федерального закона предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ).

Постановлением Правительства РФ от 14.08.92 N 587 утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране.

К таким объектам отнесены, в том числе объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования.

Таким образом, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта отнесены к объектам, подлежащим государственной охране.

При этом в указанных нормах не конкретизировано, кто осуществляет государственную охрану объектов транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта; не следует, что именно на начальника железнодорожного вокзала возложена обязанность по принятию мер по организации государственной охраны на объекте транспортной инфраструктуры.

В судебном заседании заявитель пояснил, что охрана железнодорожного вокзала Тюмень Свердловской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурном подразделении Дирекции железнодорожных вокзалов - филиале ОАО "РЖД" осуществляется частными охранными предприятиями и линейной полицией.

При таких обстоятельствах суд считает, что заинтересованным лицом не доказан факт нарушения, указанного в пункте 4 оспариваемого предписания, в связи с чем, данный пункт предписания следует признать недействительным.

Пунктом 5 оспариваемого предписания установлено, что в нарушение требований пп.7, п.2, ст.2 ФЗ РФ от 09.02.2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", раздела 6 "Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 года N 1285-р, ОАО "РЖД" не организовало подготовку специалистов в области обеспечения транспортной безопасности.

Как следует из материалов дела и пояснений представителя заявителя в 2011 году в ГОУВПО "УрГУПС" по теме "Основы транспортной безопасности на ж/д транспорте" прошли повышение квалификации начальник вокзала Тобольск Минигареев И.Б. и начальник вокзала Тюмень Елкина Н.А., о чем имеются удостоверения о повышении квалификации. Информация об обучившихся работниках представлялась проверяющим в ходе проверки.

Суд отмечает, что ни Законом N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", ни иными нормативными актами не урегулированы порядок подготовки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности, срок и необходимое количество таких специалистов.

Таким образом, данное нарушение также не нашло своего подтверждения в ходе рассмотрения настоящего спора. В связи с чем, пункт 5 оспариваемого предписания следует признать недействительным.

Кроме того, суд нашел обоснованным довод заявителя о том, что заинтересованным лицом проверка проведена с нарушением требований, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Как следует из материалов дела, в отношении заявителя была проведена внеплановая выездная проверка по вопросу соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности.

Организация и проведение внеплановой проверки, а также основания для проведения внеплановой проверки регламентированы в ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Перечень оснований проведения внеплановой проверки перечислен в п.2 ст. 10 указанного Закона, является исчерпывающим.

Согласно предписанию на устранение нарушений требований законодательства РФ в области транспортной безопасности N 163 от 26.09.2011 года, проверка была проведена на основании поручения Министра транспорта РФ N К-20/27642 от 22.08.2011 года и на основании распоряжении начальника Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по УрФО Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Кошенскова N 128-р от 30.08.2011 года. Данные основания не предусмотрены в п.2 ст. 10 указанного выше Закона.

Кроме того, в нарушение п. 16 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" юридическое лицо не было уведомлено о проведении внеплановой проверки, что относится к грубым нарушениям требований (ст.20 Закона).

Допущенные административным органом при проведении проверки процессуальные нарушения являются существенными, нарушающими права и законные интересы заявителя, и соответственно, являются основанием для признания оспариваемого предписания незаконным.

На основании ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина в сумме 2000 рублей, уплаченная заявителем при подаче заявления в суд, подлежит взысканию с заинтересованного лица в пользу заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявленные требования удовлетворить.

2.Признать недействительным предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу N 163 от 26.09.2011.

3. В порядке распределения судебных расходов взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу в пользу Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" 2000 рублей, в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

4. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

5. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети "Интернет" "http://ekaterinburg.arbitr.ru".

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.