Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 15 февраля 2008 г. N 002/08-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Уставного суда Санкт-Петербурга Н.Ф. Гуцан, судей Уставного суда Санкт-Петербурга О.В. Герасиной, С.Ф. Зыбина, Л.В. Кулешовой, В.Г. Петухова, А.В. Шевченко,

с участием представителя заявителя - Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Автово И.В. Рулева, представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова и представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статьи 30, пункта 1 статьи 61, статей 63, 68, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Автово о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений второго предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения второго предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика О.В. Герасиной, пояснения представителя заявителя И.В. Рулева, выступления представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 30 октября 2007 года поступил запрос Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Автово (далее - Муниципальный совет) о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений второго предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 237-30).

По мнению Муниципального совета, положения второго предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга N 237-30, в соответствии с которыми порядок реализации права законодательной инициативы органов местного самоуправления определяется законом Санкт-Петербурга, не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, а именно: положениям пункта 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым право законодательной инициативы осуществляется в порядке, установленном Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. При этом Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга устанавливается не законом Санкт-Петербурга, а нормативным правовым актом органа государственной власти Санкт-Петербурга - постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Представитель заявителя И.В. Рулев считает, что существует неопределенность в вопросе о том, вправе ли представительные органы местного самоуправления реализовывать право законодательной инициативы в настоящее время в отсутствие соответствующего закона Санкт-Петербурга.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланов полагает, что отсутствует противоречие оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 237-30 пункту 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга, поскольку оспариваемые положения и положения Устава Санкт-Петербурга регулируют различные общественные отношения.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова, отсутствует противоречие положений пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 пункту 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга, поскольку оспариваемые положения являются отсылочной нормой и лишь устанавливают возможность принятия закона Санкт-Петербурга, регламентирующего порядок реализации права законодательной инициативы органов местного самоуправления.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения второго предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга N 237-30.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Согласно положениям первого предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 Муниципальный совет муниципального образования обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. Порядок реализации права законодательной инициативы органов местного самоуправления определяется законом Санкт-Петербурга (второе предложение пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга N 237-30).

Оспариваемые положения указывают на вид нормативного правового акта, определяющего порядок реализации права законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, и тем самым устанавливают один из элементов системы правового регулирования законодательного процесса Санкт-Петербурга. Указанные положения определяют закон в качестве надлежащей юридической формы правового акта, который должен регулировать общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением законодательным (представительным) органом государственной власти Санкт-Петербурга и представительным органом местного самоуправления деятельности в сфере реализации права законодательной инициативы.

2.1. При рассмотрении настоящего дела Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из положений Конституции Российской Федерации и Устава Санкт-Петербурга, устанавливающих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и Санкт-Петербургом, общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно положениям частей 1 и 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации). В соответствии с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Положениями статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации устанавливается разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Согласно положениям пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Указанные конституционные положения нашли отражение в Уставе Санкт-Петербурга.

Согласно положениям пункта 1 статьи 4 Устава Санкт-Петербурга источником власти Санкт-Петербурга являются жители Санкт-Петербурга, осуществляющие свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии с положениями статьи 15 Устава Санкт-Петербурга государственная власть Санкт-Петербурга осуществляется на основе общих принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга. К числу общих принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга относится принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (абзац третий статьи 15 Устава Санкт-Петербурга). В силу положений пункта 1 статьи 64 Устава Санкт-Петербурга органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями подпункта 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. По предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга). На основании положений подпункта 1 пункта 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга в ведении Санкт-Петербурга находится принятие законов Санкт-Петербурга. Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга законами Санкт-Петербурга регулируются вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям Санкт-Петербурга.

2.2. Положениями пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установлено, что к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

К субъектам, обладающим правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, относятся в том числе представительные органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 6 Федерального закона N 184-ФЗ). При этом федеральным законодательством не определен порядок реализации права законодательной инициативы. Исключение составляют положения, содержащиеся в пунктах 2 и 3 статьи 6 указанного Федерального закона, которыми установлено, что законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга к полномочиям постоянно действующего высшего и единственного законодательного (представительного) органа государственной власти Санкт-Петербурга - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга относится принятие законов Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга в пределах полномочий Санкт-Петербурга и предметам ведения Санкт-Петербурга.

Согласно положениям пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга под правом законодательной инициативы понимается право внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов законов Санкт-Петербурга; к субъектам права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга относятся в том числе представительные органы местного самоуправления.

Установленная пунктом 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга норма, закрепляющая право законодательной инициативы, относится к числу норм материального права и имеет в силу положений пункта 2 статьи 5 Устава Санкт-Петербурга прямое действие. Право законодательной инициативы является одним из элементов уставно-правового статуса представительных органов местного самоуправления.

При этом Устав Санкт-Петербурга не устанавливает порядка реализации управомоченными субъектами права законодательной инициативы. Исключение составляют положения пункта 4 статьи 54 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым Губернатор Санкт-Петербурга имеет право вносить проекты законов Санкт-Петербурга с предложением рассмотреть их в первоочередном порядке, а также положения пункта 8 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга, устанавливающие, что проекты законов Санкт-Петербурга о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга, другие проекты законов Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, рассматриваются Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по представлению Губернатора Санкт-Петербурга либо при наличии заключения Губернатора Санкт-Петербурга.

Вместе с тем реализация норм материального права, предусматривающих право законодательной инициативы, предполагает установление порядка его осуществления. При этом вид правового акта, устанавливающего порядок реализации права законодательной инициативы, должен соответствовать правовой природе данного права и характеру общественных отношений, возникающих в связи с его осуществлением.

2.3. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга право законодательной инициативы осуществляется в порядке, установленном Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Предмет правового регулирования Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, порядок его принятия и внесения изменений, придания ему юридической силы определяются положениями статьи 35 Устава Санкт-Петербурга. Таким образом, место Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в системе правовых актов устанавливается положениями указанной статьи. Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определяет порядок подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утверждается постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, принимаемым большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, подписывается Председателем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статья 35 Устава Санкт-Петербурга).

Исходя из того, что Устав Санкт-Петербурга является единым, целостным нормативным правовым актом, учитывая положения статьи 35 Устава Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положениями пункта 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определен в качестве надлежащего правового акта, которым должен регулироваться порядок осуществления права законодательной инициативы исключительно в связи с подготовкой и проведением заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением права законодательной инициативы, выходящие за рамки подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в соответствии с положениями пункта 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статьи 35 Устава Санкт-Петербурга не могут составлять предмет правового регулирования Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

2.4. В соответствии с положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга к ведению Санкт-Петербурга относится такой предмет ведения, как принятие законов Санкт-Петербурга. По предметам ведения Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга).

Право законодательной инициативы затрагивает существенные свойства законотворческого процесса и взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Реализуя право законодательной инициативы, субъекты законодательной инициативы, в том числе представительные органы местного самоуправления, вступают в процесс принятия закона Санкт-Петербурга, в котором участвуют и другие субъекты данного процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные правовые последствия.

Следовательно, определение порядка реализации права законодательной инициативы должно быть облечено в такую юридическую форму, которая исключала бы его произвольное применение и соответствовала природе права законодательной инициативы, характеру возникающих в связи с его осуществлением общественных отношений. Порядок реализации права законодательной инициативы должен быть установлен в правовом акте, который позволит обеспечить сбалансированность полномочий субъектов законодательного процесса и реализацию общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. При этом устанавливаемый порядок не должен ограничивать гарантированное Уставом Санкт-Петербурга право законодательной инициативы.

На основании системного толкования положений Устава Санкт-Петербурга и логики уставного регулирования, учитывая природу права законодательной инициативы и характер правоотношений, возникающих в связи с реализацией указанного права, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что порядок реализации права законодательной инициативы должен быть установлен нормативным правовым актом, уровень которого не ниже закона Санкт-Петербурга.

Такой подход соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой "конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции Российской Федерации (статья 10; статья 71, пункт "а"; статья 76, части 1 и 2), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона". При этом Конституционный Суд Российской Федерации указал, что "федеральному законодателю надлежит осуществить соответствующее регулирование" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 года N 9-П по делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации).

Таким образом, положения второго предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга N 237-30, согласно которым порядок реализации права законодательной инициативы органов местного самоуправления определяется законом Санкт-Петербурга, соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

На основании изложенного и руководствуясь положениями статей 61, 63, 64 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения второго предложения пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Судья-секретарь Уставного суда Санкт-Петербурга

Л.В. Кулешова