Решение Ленинградского областного суда от 31 марта 2009 г. N 3-38/09 О признании недействующим пункта 1 распоряжения правительства Ленинградской области от 18 февраля 2009 года N 45-р "О запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов Ленинградской области" со дня его принятия

Решение Ленинградского областного суда
от 31 марта 2009 г. N 3-38/09

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 июня 2009 г. N 33-Г09-5 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Ивановой М.Г.

с участием прокурора Гавриловой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению

Сулимова .В.А. об оспаривании в части распоряжения правительства Ленинградской области от 18 февраля 2009 года N 45-р "О запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов Ленинградской области",

установил:

18 февраля 2009 года правительством Ленинградской области издано распоряжение N 45-р "О запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов Ленинградской области", которое официально опубликовано 19 февраля 2009 года в газете "Вести" N 30 (2844).

Сулимов В.А. обратился в суд с заявлением о признании указанного распоряжения недействующим со дня принятия, ссылаясь на то, что оно нарушает его права как гражданина на пользование природными ресурсами и ограничивает возможности для полноценного отдыха и занятий спортом, противоречит положениям Водного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах", Правил охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области, согласно которым ограничение права пользования водными объектами общего пользования допускается лишь в установленных законом случаях, при наличии оснований и при условии предварительного согласования с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Полагал также, что при издании распоряжения правительством области нарушен порядок принятия нормативного правового акта (л.д. 4 - 7).

Впоследствии Сулимов В.А. требования уточнил и просил признать недействующим с момента принятия только пункт 1 распоряжения (л.д. 22 - 29).

В судебном заседании С.В.А., ссылаясь дополнительно на доводы, приведенные в письменных объяснениях (л.д. 42 - 45, 57 - 58), просил заявление удовлетворить. Пояснил суду, что он более 50 лет увлекается рыбалкой и введенный запрет выхода на ледовое покрытие водных объектов лишает его возможности пользоваться даже теми водными объектами общего пользования, которые не представляют опасности для жизни и здоровья людей.

Представитель губернатора и правительства Ленинградской области Скопинов Д.А. просил в удовлетворении заявления Сулимова В.А. отказать. Поддержав письменные возражения (л.д. 35 - 37), указал, что водное законодательство состоит, в том числе, и из нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусматривает возможность ограничения водопользования в случае угрозы жизни или здоровью граждан и каких-либо указаний на необходимость предварительного согласования правового акта о запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов не содержит. Считал, что оспариваемое распоряжение принято правительством области в пределах своих полномочий и не противоречит действующему законодательству.

Выслушав объяснения Сулимова В.А., представителя заинтересованных лиц Скопинова Д.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение участвующего в деле прокурора Гавриловой Е.В., полагавшей заявление Сулимова В.А. удовлетворить, суд находит заявление С.В.А. подлежащим удовлетворению.

Из вводной части распоряжения правительства Ленинградской области от 18 февраля 2009 года N 45-р "О запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов Ленинградской области" усматривается, что оно принято в связи с началом активного разрушения ледового покрытия на акватории восточной части Финского залива, Ладожского и Онежского озер, вероятностью возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с отрывом ледовых полей с рыбаками-любителями, в целях предотвращения возможных чрезвычайный# ситуаций и обеспечения безопасности населения на водных объектах Ленинградской области.

Пунктом 1 распоряжения запрещен с 19 февраля 2009 года выход граждан на ледовое покрытие водных объектов Ленинградской области и выход граждан с территории Ленинградской области на ледовое покрытие восточной части Финского залива, Ладожского и Онежского озер.

В соответствии с пунктами "б", "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; владения, пользования и распоряжения водными ресурсами; природопользование; водное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу положений частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно статье 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах своих полномочий на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации.

Статьей 6 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждение которых согласно пункту 8 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 6, статьей 41 Водного кодекса Российской Федерации на водных объектах общего пользования могут быть установлены запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В случае угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека водопользование может быть ограничено нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти.

Постановлением правительства Ленинградской области от 29 декабря 2007 года N 352 утверждены правила охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области, которыми определены условия и требования, предъявляемые к обеспечению безопасности людей на пляжах, в местах массового отдыха, туризма и спорта на водных объектах, на переправах и наплавных местах.

Пунктом 7.8 названных Правил предусмотрено, что при возникновении угрозы жизни и здоровью граждан при выходе на ледовое покрытие водных объектов в период становления (разрушения) ледового покрытия водных объектов уполномоченные органы исполнительной власти Ленинградской области и администрации муниципальных образований имеют право принимать правовые акты о запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов и прекращении действия ледовых переправ. Такой правовой акт подлежит опубликованию в установленном порядке.

Согласно статье 35 закона Ленинградской области от 27 октября 1994 года N 6-оз "Устав Ленинградской области" правительство Ленинградской области является высшим исполнительным органом государственной власти области.

Полномочие по принятию правовых актов о запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов, как пояснил в судебном заседании представитель заинтересованных лиц Скопинов Д.А., какому-либо иному органу в структуре органов исполнительной власти не передано.

Содержание приведенных норм свидетельствует о том, что принятии оспариваемого нормативного положения правительство области как высший исполнительный орган государственной власти Ленинградской области действовало в пределах своих полномочий, что С.В.А. и не оспаривается.

По смыслу части 4 статьи 6, статьи 41 Водного кодекса Российской Федерации, пункта 7.8 Правил охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области водопользование может быть ограничено, а запрет выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов установлен, при возникновении угрозы жизни и здоровью граждан, и в отношении только тех водных объектов, которые представляют угрозу жизни или здоровью людей.

Из сообщений государственного учреждения "Санкт-Петербургский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с региональными функциями" от 27 января и 9 февраля 2009 года усматривается, что слабоморозная погода с частыми оттепелями привела к явно выраженной потере прочности льда на акваториях восточной части Финского залива, Ладожского и Онежского озер, площадь и толщина неподвижного льда не позволяют находиться на ледовом покрове большому количеству людей без риска для жизни. Рекомендуется ввести запрет выхода на лед, за исключением некоторых наиболее безопасных для нахождения на льду участков указанных водных объектов, на Ладожском озере - это восточная часть бухты Петрокрепость, на Финском заливе - Выборгский залив, на Онежском озере - Свирская губа. Полный запрет рекомендуется ввести для выезда на лед на машинах и других транспортных средствах.

Из данных сообщений следует, что не все водные объекты, расположенные на территории Ленинградской области, представляют опасность для людей и требуют введения запрета выхода граждан на их ледовое покрытие.

Между тем, правительством области установлен запрет выхода граждан на ледовое покрытие всех без исключения водных объектов Ленинградской области и на ледовое покрытие всей восточной части Финского залива, Ладожского и Онежского озер, тогда как доказательств наличия обстоятельств, послуживших основанием для введения ограничения водопользования в таком виде, заинтересованными лицами суду не представлено.

В связи с этим, суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение противоречит правилам наложения запрета водопользования, установленным статьями 6, 41 Водного кодекса Российской Федерации и пунктом 7.8 правил охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 6 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 года N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" форма и порядок вступления в силу правовых актов правительства области определяются Уставом Ленинградской области.

Статьей 39 Устава Ленинградской области предусмотрено, что правительство области принимает правовые акты, имеющие ненормативный характер, в форме распоряжений, а нормативные правовые акты - в форме постановлений, которые обязательны для исполнения всеми находящимися на территории области органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами.

Распоряжение от 18 февраля 2009 года N 45-р "О запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов Ленинградской области" является нормативным правовым актом, поскольку принято высшим исполнительном органом государственной власти Ленинградской области, официально опубликовано, устанавливает правила, адресованные неопределенному кругу лиц и обязательные к исполнению, не имеет ограничений действия по времени.

В связи с этим, данный нормативный правовой акт подлежал принятию в форме постановления, а потому при издании распоряжения правительством области нарушены требования, предъявляемые к форме нормативного правового акта, в которой он может быть принят высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области.

В соответствии с частью 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека вступают в силу не ранее чем через десять дней после официального опубликования.

Аналогичное правило введения в действие нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека предусмотрено и частью 5 статьи 39 Устава Ленинградской области.

Суд считает, что распоряжение правительства области, пункт 1 которого оспаривается С.В.А., непосредственно регулирует вопросы защиты прав и свобод граждан, поскольку введенное им ограничение водопользования вызвано возникновением угрозы жизни и здоровью людей, а установленный запрет выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов общего пользования обусловлен защитой конституционных прав каждого человека и гражданина на жизнь и здоровье.

Учитывая, что распоряжение официально опубликовано 19 февраля 2009 года и запрет выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов установлен также с 19 февраля 2009 года, суд находит, что правительством Ленинградской области нарушены правила введения нормативного правового акта в действие, установленные как федеральным, так и областным законодательством.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание, что пункт 1 распоряжения вступил в противоречие с федеральным и областным законодательством со дня его принятия, суд считает необходимым признать его недействующим со дня принятия.

Руководствуясь статьями 194-198, 251-253 ГПК РФ,

решил:

Заявление С.В.А. удовлетворить.

Признать недействующим пункт 1 распоряжения правительства Ленинградской области от 18 февраля 2009 года N 45-р "О запрете выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов Ленинградской области" со дня его принятия.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина