Решение Ленинградского областного суда от 25 сентября 2009 г. N 3-139/2009 Об отказе в признании недействующим в части постановления правительства Ленинградской области от 28 ноября 2008 г. N 374 "Об организации проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 25 сентября 2009 г. N 3-139/2009

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Носове Д.Ф.,

с участием прокурора Гавриловой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части постановления правительства Ленинградской области от 28 ноября 2008 года N 374 "Об организации проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области",

установил:

Правительством Ленинградской области 28 ноября 2008 года принято постановление N 374 "Об организации проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области", которое официально опубликовано в издании "Вестник правительства Ленинградской области", N 75 от 25 декабря 2008 года. Впоследствии в данное постановление внесены изменения и в настоящее время оно действует в редакции постановления правительства области от 12 мая 2009 года N 130, опубликованном в том же официальном издании, N 30 от 8 июня 2009 года.

Пункт 9 указанного постановления изложен в следующей редакции:

"9. Главному управлению внутренних дел по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области:

9.1 Принять с 1 сентября по 1 ноября 2010 года меры по усилению охраны общественного порядка, обеспечению безопасности работы лиц, осуществляющих сбор сведений о населении, сохранности переписных листов и иных документов Всероссийской переписи населения 2010 года, по предотвращению проникновения в жилые помещения лиц, не имеющих отношения к подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года.

9.2. Представить до 1 апреля 2010 года в Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области информацию о местах возможного нахождения лиц без определенного места жительства.

9.3. Организовывать при необходимости сопровождение лиц, осуществляющих сбор сведений о населении, в места с неблагоприятной криминогенной обстановкой.

9.4. Совместно с Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области разработать мероприятия по организации переписи лиц без определенного места жительства и лиц, не имеющих регистрации, в местах их возможного проживания".

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании приведенного пункта 9 постановления правительства области недействующим со дня его принятия, ссылаясь на то, что оспариваемая норма принята правительством области с превышением предоставленных полномочий, поскольку в соответствии с действующим законодательством руководство милицией и ее сотрудниками, а также руководство территориальными органами Федеральной службы государственной статистики, не отнесено к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор требования заявления поддержал и просил их удовлетворить.

Представитель правительства и губернатора Ленинградской области поддержал письменные возражения и, полагая, что оспариваемый прокурором пункт постановления принят правительством области в пределах полномочий и действующему законодательству не противоречит, просил в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителя правительства и губернатора Ленинградской области, исследовав материалы дела, суд находит заявление заместителя прокурора Ленинградской области не подлежащим удовлетворению.

Из содержания постановления правительства Ленинградской области от 28 ноября 2008 года N 374 "Об организации проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области" усматривается, что оно принято в целях подготовки и проведения Всероссийской переписи населения 2010 года в соответствии с Федеральным законом от 25 января 2002 N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 января 2006 года N7-р "О проведении в октябре 2010 года Всероссийской переписи населения".

Согласно статье 1 Федерального закона от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" Всероссийская перепись населения представляет собой сбор сведений о лицах, находящихся на определенную дату на территории Российской Федерации, и проводится на всей территории Российской Федерации по единой государственной статистической методологии в целях получения обобщенных демографических, экономических и социальных сведений. Всероссийская перепись населения проводится с соблюдением прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни и жилища.

Правовой основой Всероссийской переписи населения является Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (статья 2 Закона).

Статьей 5 того же Закона предусмотрено, что в целях проведения Всероссийской переписи населения Правительство Российской Федерации в соответствии со своими полномочиями определяет федеральный орган исполнительной власти, ответственный за проведение Всероссийской переписи населения, а также федеральные органы исполнительной власти, ответственные за организацию и методическое обеспечение работ по изготовлению по изготовлению картографических материалов, необходимых для проведения Всероссийской переписи населения; проведение переписи отдельных категорий населения; обеспечение безопасности лиц, осуществляющих сбор сведений о населении, сохранности переписных листов и иных документов Всероссийской переписи населения; особенности организации и проведения переписи населения на отдельных территориях Российской Федерации.

Определенные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти при осуществлении своих полномочий по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, в соответствии со своими полномочиями оказывают содействие федеральному органу исполнительной власти, ответственному за проведение Всероссийской переписи населения, в осуществлении его полномочий.

Таким образом, в Федеральном законе от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" содержится прямое указание об осуществлении федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации деятельности, связанной с подготовкой и проведением Всероссийской переписи населения, на основе взаимодействия.

11 января 2006 года Правительством Российской Федерации издано распоряжение N 7-р "О проведении в октябре 2008 года пробной переписи населения с охватом ориентировочно 300 тысяч человек, в октябре 2010 года - Всероссийской переписи населения", которым федеральным органом исполнительной власти, ответственным за подготовку и проведение Всероссийской переписи населения 2010 года, определена Федеральная служба государственной статистики (Росстат).

Иные федеральные органы, ответственные за выполнение установленных пунктом 2 части 1 статьи 5 Федерального закона "О Всероссийской переписи населения" мероприятий, Правительством Российской Федерации не определены, так же, как и не создан специальный орган (комиссия) для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции" установлено, что милиция в Российской Федерации представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами. Стоящие перед ней задачи милиция решает во взаимодействии, в том числе, с другими государственными органами, руководствуется в своей деятельности не только нормативными правовыми актами Российской Федерации, но и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий (статьи 1 - 4 Закона).

Согласно Типовому положению о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации, утвержденному Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 25 октября 2006 года N 846, ГУВД по субъекту Российской Федерации является органом исполнительной власти, реализующим в рамках предоставленных полномочий задачи и функции органов внутренних дел Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации регионального уровня и входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняется Министру внутренних дел. Одними из основных задач ГУВД по субъекту Российской Федерации являются обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина, организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений, обеспечение охраны общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации являются одной из составляющих правовой основы деятельности ГУВД по субъекту Российской Федерации, осуществляемой на основе взаимодействия с другими органами государственной власти (пункты 2, 3, 5 - 7 Типового положения).

В соответствии с пунктом "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) отнесено обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации организация взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и непосредственно территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделено Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 года N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".

Согласно Уставу Ленинградской области высшим должностным лицом области является губернатор, который возглавляет высший исполнительный орган государственный власти области - правительство (статьи 18, 35 Устава).

Анализ приведенных правовых положений позволяет сделать вывод, что при решении вопросов об организации проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области во исполнение Федерального закона от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" и распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 января 2006 года N 7-р "О проведении в октябре 2010 года Всероссийской переписи населения" правительство Ленинградской области обладало полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности с ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области как с территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации при осуществлении им полномочий, предусмотренных Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции" и Типовым положением о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации, и, следовательно, установив в оспариваемом прокурором пункте 9 постановления, какие ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области следует совершить действия и выполнить мероприятия, связанные с организацией проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области, правительство области действовало в пределах своей компетенции.

При этом необходимо отметить, что пунктом 2 постановления правительства области образована комиссия по обеспечению проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области согласно приложению 1, а пунктом 3 постановления утверждено положение об этой комиссии согласно приложению 2.

Из положения о комиссии по обеспечению проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области следует, что комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями (пункт 1).

К функциям комиссии отнесено обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области, федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций по вопросам подготовки и проведения Всероссийской переписи населения 2010 года; выработка предложений по вопросам подготовки и проведения Всероссийской переписи населения 2010 года; анализ правовых актов, регулирующих вопросы подготовки и проведения Всероссийской переписи населения 2010 года; иные функции, связанные с подготовкой и проведением Всероссийской переписи населения 2010 года (пункт 2).

В состав комиссии, как указано в подпункте 4.2 Положения, входят представители органов исполнительной власти Ленинградской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно приложению 1 к постановлению правительства области территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации в комиссии представлен заместителем начальника Главного управления внутренних дел по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области (по согласованию).

Соответствие приложений 1 и 2 к постановлению правительства области федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, заместителем прокурора Ленинградской области в настоящем деле под сомнение не ставится и требований о признании их недействующими не заявлено.

Кроме того, суд считает, что пункт 9 постановления правительства области носит не нормативно-правовой, а организационно-распорядительный характер, поскольку адресован исключительно главному управлению внутренних дел по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, содержит предписание о выполнении им в установленный срок конкретных действий и мероприятий, связанных с подготовкой и проведением Всероссийской переписи населения 2010 года на территории области. Совершение ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области предписанных ему действий (выполнение мероприятий) прекращает действие данного ему предписания. Правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, пункт 9 постановления правительства области не содержит.

Суд также считает, что содержащееся в пункте 9 постановления правительства области предписание ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о разработке мероприятий по организации переписи населения лиц без определенного места жительства и лиц, не имеющих регистрации, в местах их возможного проживания, совместно с территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, не означает, что тем самым правительство области осуществило руководство деятельностью территориального органа Росстата.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Принимая во внимание, что постановление в оспариваемой прокурором части принято правительством области в пределах своих полномочий, федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, оснований для удовлетворения заявления не имеется.

Руководствуясь статьями 194-198, 251-253 ГПК РФ,

решил:

заместителю прокурора Ленинградской области в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 9 постановления правительства Ленинградской области от 28 ноября 2008 года N 374 "Об организации проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на территории Ленинградской области" со дня его принятия отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина