Решение Ленинградского областного суда от 27 ноября 2009 г. N 3-203\2009 Об отказе в признании противоречащими закону и недействующими ряда норм областного закона "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 27 ноября 2009 г. N 3-203\2009

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего- судьи Морозковой Е.Е.,

с участием прокурора - Чивилевой Т.В.,

при секретаре - Борисовой Ю.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям И., И., Б., В., В., З., К., К., К., Л., М., М., М., Н., П., У., Х., Х., Ч., Ш. о признании противоречащими закону и недействующими ряда норм областного закона 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа Ленинградской области" от 01.03.2005 г.,

установил:

И., И., Б., В., В., З., К., К., К., Л., М., М., М., Н., П., У., Х., Х., Ч., Ш. обратились в Ленинградский областной суд с заявлениями о признании противоречащими закону и не действующими абзацев 2 и 3 части 1 статьи 4 Закона Ленинградской области "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа Ленинградской области" N 13-оз от 01 марта 2005 года.

В обоснование требований указано, что большинство заявителей являются медицинскими работниками подразделений МУЗ ЦРБ К. муниципального района Ленинградской области (за исключением К., являющейся медсестрой Ленинградского областного наркологического диспансера); обжалуемые положения областного закона 13-оз от 01.03.2005 г., по мнению заявителей, нарушают их права, не соответствуют Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 05 февраля 2009 года N 149-О-П и противоречат части первой статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ, так как отмена части 2 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" не означает отмены права на бесплатное предоставление жилья и коммунальных услуг.

В судебном заседании К., У., К., Н. (выступив, как заявитель и как представитель части заявителей на основании доверенностей), М. просят заявления удовлетворить в полном объеме, отмечают, что оспаривают абзацы 2 и 3 статьи 4 областного закона в отношении медицинских работников. Заявители отмечают, что до принятия обжалуемого областного закона имели льготу в виде бесплатного предоставления жилого помещения с отоплением и освещением. На основании оспариваемого областного закона им компенсируется только часть квартплаты и коммунальных услуг, что является по их мнению незаконным.

Представитель заявителей К. просит удовлетворить заявления по изложенным в них основаниям. Представитель полагает, что не имеется доказательств, подтверждающих, что большинство заявителей работают в муниципальном учреждении. Довод о реальном увеличении объема предоставляемых льгот является необоснованным. Ранее им предоставлялась льгота в полном объеме, а по областному закону компенсируется, в среднем, по 500 рублей на каждого заявителя. Основания требований заявителей иные, нежели чем были заявлены прокурором ранее и рассматривались судом в 2005 г. В результате принятия обжалуемого областного закона положение заявителей ухудшилось, что не соответствует требованиям статьи 153 Федерального закона 122-ФЗ.

В письменном возражении представитель Законодательного собрания Ленинградской области просит отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на пересмотр системы социальных гарантий федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ. В своих определениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что положения пункта 50 статьи 35 Федерального закона 122-ФЗ, передающего решение вопросов социальной поддержки медицинских работников, а следовательно, и тех из них, кто работает и проживает в сельской местности, органам государственной власти или местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения, не противоречащим Конституции Российской Федерации. Отмечает, что меры социальной поддержки заявителей - работников П. амбулатории, являющейся подразделением муниципального учреждения "К.центральная районная больница" в соответствии с частью 6 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан должны устанавливаться органами местного самоуправления и оспариваемым областным законом не регулируются. Указывает, что решением Ленинградского областного суда от 26 октября 2005 года абзацы 2 и 3 части 1 статьи 4 областного закона в части, касающейся медицинских и фармацевтических работников, были признаны не противоречащими федеральному законодательству. В случае же удовлетворения требований заявителей суд должен учитывать положения пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29.11.2007 г. и принимать во внимание то, что оспариваемые областные нормы ранее применялись.

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области просит отказать в удовлетворении требований заявителей по основаниям, изложенным в возражении. Считает, что льгота, установленная оспариваемыми нормами в отношении медицинских работников муниципальных организаций, является, по существу, мерой дополнительной социальной поддержки данной категории граждан, введенной в связи со сложным положением в муниципальных образованиях. Объем льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых в соответствии с обжалуемым областным законом, расширен по сравнению с ранее действующей редакцией статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. В отношении заявителя, являющегося работником областного учреждения, полагает, что льготы установлены обжалуемым областным законом, объем предоставляемых льгот не уменьшен, положение заявителя не ухудшено.

В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской области просит прекратить производство по делу, не заявляя самостоятельное ходатайство о прекращении производства по делу. Учитывая, что заявители являются работниками П. врачебной амбулатории К. района Ленинградской области и на основании Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г. полагает, что меры социальной поддержки указанным лицам должны устанавливаться органами местного самоуправления. Ранее решением Ленинградского областного суда от 26 октября 2005 года было установлено, что обжалуемые нормы областного закона 13-оз соответствуют требованиям федерального законодательства.

В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области просит производство по делу прекратить по основаниям, изложенным в возражении, не заявляя ходатайства о прекращении производства по делу. От участия в судебных прениях отказалась.

Участвующий в деле прокурор просит в удовлетворении заявлений отказать, считая их основанными на неверном толковании норм права. Федеральный закон 122-ФЗ изменил ранее действующую редакцию статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Проанализировав абзацы 2 и 3 части 1 статьи 4 оспариваемого областного закона, прокурор считает, что обжалуемыми нормами расширен объем предоставляемых льгот по сравнению с ранее действующей федеральной льготой. Областные законы о бюджете подтверждают факт увеличения объема денежных средств, выделяемых из областного бюджета на оплату данной социальной льготы. Заявителями в соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не доказан факт нарушения их прав.

Изучив материалы дела, заслушав заявителей К., У., К., Н., (выступающую также представителем части заявителей на основании доверенностей), М., представителя заявителей - К., представителя Законодательного собрания Ленинградской области, представителя Губернатора Ленинградской области, исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

22 февраля 2005 года Законодательным собранием Ленинградской области был принят и 1 марта 2005 года подписан Губернатором Ленинградской области областной закон "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа Ленинградской области". Впоследствии, областными законами N 121-оз от 13.10.2006 г., N 95-оз от 09.06.2007 г., N 95-оз от 13.10.2008 г. в названный областной закон внесены изменения. Перечисленные областные законы опубликованы в официальных изданиях Ленинградской области и вступили в силу.

В статье 1 областного закона N 13-оз от 01.03.2005 г. "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа Ленинградской области" определено, что настоящий областной закон устанавливает условия оплаты жилья и коммунальных услуг и меры социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Ленинградской области. Согласно пункту "б" части 1 статьи 2 областного закона 13-оз от 1.03.2005 г. право на получение социальной льготы в соответствии с настоящим областным законом имеют медицинские и фармацевтические работники государственных и муниципальной систем здравоохранения, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов.

Частью первой статьи 4 областного закона 13-оз от 1.03.2005 г. (в редакции закона области от 13.10.2006 г. N 121-оз) предусмотрено, что специалистам, указанным в пунктах "а", "б", "в" и "д" части 1 статьи 2 настоящего областного закона, предоставляются следующие меры социальной защиты населения:

ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах нормативной площади жилого помещения, в том числе нетрудоспособным членам семей специалистов, совместно с ними проживающим и находящимся на их иждивении (абзац 2);

ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 процентов коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение и отопление - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных действующим законодательством) (абзац 3).

Статьей 6 обжалуемого областного закона определено, что меры социальной поддержки, установленные настоящим областным законом, финансируются за счет средств областного бюджета Ленинградской области.

Согласно подпункту "ж" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ранее действующей редакцией статьи 63 Закона РСФСР N 5487-1 от 22.07.1993 года (до принятия Федерального закона 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

22 августа 2004 года принят Федеральный закон 122-ФЗ, которым предусмотрены условия принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности.

Из преамбулы Федерального закона 122-ФЗ от 22.08.2004 г. следует, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны осуществить переход к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, с соблюдением ряда приведенных в преамбуле требований. Статьей 153 Федерального закона 122-ФЗ от 22.08.2004 г. предусмотрено, что в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом. При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона 122-ФЗ изменена редакция статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. По существу, указанной федеральной нормой с 1 января 2005 года отменена льгота в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности (за исключением льгот педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в сельской местности), предоставляемая ранее на основании статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Статья 63 Закона РСФСР "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (в редакции ФЗ N 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) предусматривает, что меры социальной поддержки медицинских, фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов РФ, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 5).

Меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления (часть 6 статьи 63 Основ).

В соответствии со статьей 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Следовательно, в соответствии с нормами федерального законодательства в указанных случаях субъект вправе самостоятельно определять круг лиц и размер льгот.

Из представленных по делу областного закона N 9-оз от 20 марта 2006 года "О территориальной программе государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в Ленинградской области на 2006 год" (подпункт 51 пункта 7 Территориальной программы), областного закона N 197-оз от 29.12.2006 года "О территориальной программе государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в Ленинградской области на 2007 год" (подпункт 51 пункта 7 Территориальной программы), Приказа Ленинградского областного фонда обязательного медицинского страхования N 314 от 25 августа 2009 года "Об утверждении новой редакции развернутого перечня медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Ленинградской области, по муниципальным районам, обособленным подразделениям на 2009 год" (пункт 48.3 Таблицы) следует, что П. врачебная амбулатория является подразделением муниципального учреждения здравоохранения "К. центральная районная больница". Данное обстоятельство, по существу, не оспаривалось присутствующими в судебном заседании заявителями и подтверждается также представленными по делу копиями трудовых книжек части заявителей.

Судом установлено, что заявители У., К., И., Х., Н., И., П., К., М., Ш., В., Ч., Б., М. являются медицинскими работниками П. врачебной амбулатории, что следует из представленных по делу копий трудовых книжек.

К медицинским работникам подразделений Муниципального учреждения здравоохранения "К.ЦРБ" (расположенных в п. С.-11) относятся и заявители Л.. и Х., что отражено в представленных по делу копиях их трудовых книжек.

З. и В.- пенсионеры, ранее являлись медицинскими работниками П. врачебной амбулатории, что указано в представленных копиях трудовых книжек.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что у субъекта Российской Федерации - Ленинградская область в соответствии со статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) отсутствует обязанность по установлению мер социальной поддержки в отношении медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения; указанные меры социальной поддержки в отношении медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Меры социальной поддержки, перечисленные в абзацах 2 и 3 части 1 статьи 4 областного закона N 13-оз от 01.03.2005 г., предоставляемые в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 2 названного областного закона медицинским работникам муниципальной системы здравоохранения, являются дополнительно установленными субъектом Российской Федерации, действующим в порядке статьи 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", что является правом , а не обязанностью субъекта Российской Федерации. При использовании данных полномочий субъект Российской Федерации самостоятельно определяет круг лиц и размер предоставляемых льгот.

Таким образом, меры дополнительной социальной поддержки, установленные абзацами 2 и 3 статьи 4 областного закона 13-оз от 1 марта 2005 года применительно к медицинским работникам муниципальной системы здравоохранения (пункт "б" части 1 статьи 2 областного закона 13-оз от 1 марта 2005 года) не противоречат нормам приведенного федерального законодательства и по изложенным основаниям оспариваемые областные нормы не нарушают прав заявителей, являющихся и относящимся к категории медицинских работников муниципальных учреждений, а именно не нарушают прав И., И., Б., В., В., З., К., К., Л., М., М., М., Н., П., У., Х., Х., Ч., Ш.

Согласно копии справки от 30.07.2009 г. N 340 и копии трудовой книжки К. является медицинским работником Ленинградского областного наркологического диспансера (медсестра по наркологии К.района Ленинградской области), учреждения, находящегося в ведении Ленинградской области, что не оспаривается участниками процесса.

В данной части необходимо отметить, что устанавливая новую систему мер социальной поддержки для медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении Ленинградской области, в оспариваемом областном законе, областной законодатель исходил из положений и принципов, закрепленных в Федеральном законе N 122-ФЗ от 22.08.2004 г., и учитывал, что ранее предоставляемые льготы медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности, приведенным Федеральным законом, были отменены.

Исходя из требований Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г., определение размера и объема мер социальной поддержки относится к компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации.

По делу не имеется доказательств, что в результате принятия оспариваемого областного закона снижен уровень социальной поддержки медицинских учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации.

Также, по сравнению со статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции, действующей до вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) в оспариваемых областных нормах объем предоставляемых мер социальной поддержки больше, поскольку предоставлена ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 % не только отопления и освещения, но и ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 % холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, газоснабжения, электроснабжения в целом.

Не имеется и оснований полагать, что снижен совокупный объем финансирования соответствующих мер социальной поддержки указанной категории граждан. Из областных законов N 101-оз от 29.11.2004 г., N 184-оз от 14.12.2007 г., N 152-оз от 27.12.2008 г. следует, что объем денежных средств, выделяемых для оплаты названных выше льгот, ежегодно увеличивается.

Поэтому, оспариваемые областные нормы не нарушают требования федерального законодательства и права заявителя К., как медицинского работника медицинского учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации.

Ссылка заявителей на акты Конституционного Суда Российской Федерации является несостоятельной, так как не свидетельствует о том, что оспариваемые областные нормы нарушают права заявителей на сохранение ранее достигнутого уровня социальной защиты, а также о противоречии оспариваемого областного закона федеральному законодательству.

В остальной части доводы заявителей сводятся к неверному пониманию и толкованию норм федерального законодательства и являются ошибочными.

Довод представителя заинтересованного лица о том, что производство по делу подлежит прекращению, не основан на законе. Предметом проверки по гражданскому делу N 3-76\2005 являлись абзацы 2 и 3 части 1 статьи 4 областного закона N 13-оз от 22.08.2004 г. в ранее действующей редакции. На момент рассмотрения настоящего дела редакция данных областных норм была изменена и предметом проверки по настоящему гражданскому делу являются абзацы 2 и 3 части первой статьи 4 областного закона N 13-оз от 01.03.2005 г. в редакции областного закона N 121-оз от 13.10.2006 г.

С учетом изложенных обстоятельств в удовлетворении требований заявителей надлежит отказать в полном объеме.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявлений И., И., Б., В., В., З., К, К, К., Л., М., М., М., Н., П., У, Х., Х., Ч., Ш. о признании противоречащими закону и недействующими абзацев 2 и 3 части 1 статьи 4 областного закона 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа Ленинградской области" от 01.03.2005 г. с момента его принятия, отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е. Морозкова