Решение Ленинградского областного суда от 22 сентября 2010 г. N 3-89/2010 О признании недействующим в части областного закона Ленинградской области от 29 декабря 2005 г. N 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 22 сентября 2010 г. N 3-89/2010

ГАРАНТ:

Определением Верховного Суда РФ от 01.12.2010 г. N 33-Г10-24 данное решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Н.,

с участием прокурора Бобковой Г.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части областного закона Ленинградской области от 29 декабря 2005 года N 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области",

установил:

21 декабря 2005 года законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон Ленинградской области "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области", который подписан губернатором Ленинградской области 29 декабря 2005 года, официально опубликован в бюллетене "Вестник правительства Ленинградской области", N 69 от 30 декабря 2005 года, и в соответствии со статьей 5 областного закона вступил в силу через 10 дней со дня официального опубликования, то есть, с 9 января 2006 года.

В соответствии с частью 2 статьи 2 областного закона муниципальные комиссии образуются и осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением о муниципальной комиссии (приложение к настоящему областному закону).

В абзаце 11 статьи 3 приложения к областному закону "Положение о муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области" (далее - Положение) к компетенции муниципальной комиссии отнесено рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных законодательством.

В подпункте 10 пункта 2 статьи 4 Положения предусмотрена обязанность муниципальной комиссии по рассмотрению представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из образовательного учреждения, а также по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных законодательством.

Исполняющий обязанности Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими с 1 сентября 2007 года абзаца 11 статьи 3, подпункта 10 пункта 2 статьи 4 в части слов "основного" приложения "Положение о муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области" к областному закону Ленинградской области от 29 декабря 2005 года N 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области", ссылаясь на их противоречие Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и Федеральному закону от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", в соответствии с которыми обязательным является общее образование, состоящее из трех ступеней, и к компетенции комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав отнесено рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждении об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, то есть не только основного общего, но и начального общего и среднего (полного) общего образования (л.д. 2-4, 27-28).

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Бобкова Г.Г. заявление поддержала, просила его удовлетворить и дополнительно указала, что оспариваемые нормативные положения при отсутствии в них законодательно закрепленного полномочия муниципальных комиссий по рассмотрению представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, вызывают их неоднозначное толкование и правоприменение, что в соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является основанием для признания их недействующими.

Представитель законодательного собрания Ленинградской области О., поддержав письменные возражения (л.д. 17-19), считая, что оспариваемые прокурором нормы федеральному законодательству не противоречат, просил в удовлетворении заявления отказать. Пояснил, что отсутствие в областном законе правового регулирования вопроса полномочий муниципальных комиссий в части рассмотрения ими представлений органа управления образовательного учреждении об исключении несовершеннолетних, не получивших начального общего и среднего (полного) общего образования, не означает, что данные полномочия не могут быть использованы на основании пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и статьи 19 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Бобковой Г.Г. и представителя заинтересованного лица О., исследовав материалы дела, суд находит заявление исполняющего обязанности прокурора Ленинградской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 4 того же Федерального закона комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и образуются в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 11 указанного Федерального закона).

Правовое регулирование вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий отнесено пунктом 24.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Частью 6 статьи 26.3 того же Федерального закона предусмотрено, что указанными государственными полномочиями органы местного самоуправления могут наделяться законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации и наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации иными нормативными правовыми актами не допускается (часть 2).

Таким образом, отдельные государственные полномочия субъекта Российской Федерации исполняются органами местного самоуправления в том случае, если наделение такими полномочиями осуществлено законом субъекта Российской Федерации, и в том объеме, который определен законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по формированию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав наделены областным законом Ленинградской области от 29 декабря 2005 года N 125-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области".

При осуществлении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны, в том числе, соблюдать требования законодательства Российской Федерации о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (пункт 1 части 2 статьи 4 указанного областного закона).

Областным законом Ленинградской области от 29 декабря 2005 года N 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области" определен порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Согласно статье 1 того же областного закона комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области (далее - комиссии) входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, установленную Федеральным законом, и создаются в целях реализации задач по решению проблем безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов.

Систему комиссий в Ленинградской области составляют:

комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при правительстве Ленинградской области (далее - областная комиссия);

комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах, городских округах и городских поселениях (далее - муниципальные комиссии), образуемые при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с областным законом "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Муниципальные комиссии образуются и осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением о муниципальной комиссии (приложение к настоящему областному закону) (часть 2 статьи 2 областного закона).

Согласно статье 1 Положения муниципальная комиссия входит в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, установленную Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", и создается в целях реализации задач по решению проблем безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов.

Свою деятельность муниципальная комиссия осуществляет в соответствии с Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года (в части, не противоречащей действующему законодательству), областным законом "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области".

Анализ приведенных норм областного законодательства позволяет сделать вывод, что муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав входит в единую систему профилактики безнадзорности и правонарушений, и обладают полномочиями, определенными Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Главой II Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" установлены основные направления деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а статьей 11 указанного Федерального закона определена компетенция комиссий по делам несовершеннолетних.

В частности, в пункте 5 части 1 статьи 11 Федерального закона указано, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в пределах своей компетенции обеспечивают рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных Законом Российской Федерации "Об образовании".

Приведенная норма корреспондирует со статьей 19 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", в соответствии с которой общее образование является обязательным и включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование.

Между тем, полномочия муниципальных комиссий в оспариваемых положениях ограничены (сужены), поскольку в соответствии с абзацем 11 статьи 3, подпунктом 10 пункта 2 статьи 4 Положения муниципальные комиссии наделены полномочиями по рассмотрению представлений органа управления образовательного учреждения об исключении из образовательного учреждения несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, то есть образования, представляющего собой лишь одну из ступеней общего образования.

При этом, как усматривается из статьи 3 областного закона Ленинградской области от 29 декабря 2005 года N 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области", областная комиссия полномочиями по рассмотрению представлений органа управления образовательного учреждения об исключении из образовательного учреждения несовершеннолетних, не получивших начального общего и среднего (полного) общего образования, также не наделена.

При таких обстоятельствах суд считает, что отсутствие в областном законе Ленинградской области от 29 декабря 2005 года N 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области" полномочия муниципальных комиссий, осуществляющих свою деятельность в соответствии Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", по рассмотрению представлений органа управления об исключении из образовательного учреждения несовершеннолетних, не получивших общего образования, препятствует непосредственному применению пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

При этом согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" комиссия по делам несовершеннолетних является самостоятельным органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, призванным обеспечить единый подход к решению проблем безнадзорности и преступности несовершеннолетних.

Однако осуществленное в оспариваемых нормативных положениях правовое регулирование одних и тех же отношений приводит к неопределенности в вопросе о том, вправе ли муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривать представления органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетнего, не получившего образования всех трех ступеней общего образования.

Поскольку оспариваемые нормы вызывают неоднозначное толкование и не обеспечивают единообразного их понимания правоприменителями, их сохранение приведет к нарушению требований определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

Доводы законодательного собрания Ленинградской области о том, что оспариваемыми положениями областного закона и пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" установлено полномочие муниципальной комиссии по рассмотрению представлений органа управления образовательного учреждения и по другим вопросам обучения несовершеннолетних, предусмотренных законодательством, следовательно, и по вопросам исключения несовершеннолетних из образовательного учреждения начального общего и основного (полного) образования, суд находит несостоятельными, поскольку под "другими вопросами" понимаются вопросы, не касающиеся рассмотрения комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав представлений органа управления образовательного учреждения об исключении из образовательного учреждения несовершеннолетних, не получивших общего образования.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Следовательно, суду предоставлено право признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части не только со дня его принятия, но и иного указанного судом времени.

Прокурор считает, что оспариваемые нормативные положения подлежат признанию недействующими с 21 сентября 2007 года - дня, когда вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2007 года N 194-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования".

В то же время, в судебном заседании установлено и участвующими в деле лицами не оспаривалось, что до вынесения судебного решения оспариваемые нормы применялись, а, следовательно, действовали, в связи с чем, суд приходит к выводу о признании их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194 - 198, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление исполняющего обязанности прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать абзац 11 статьи 3, подпункт 10 пункта 2 статьи 4 в части слов "основного" приложения "Положение о муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области" к областному закону Ленинградской области от 29 декабря 2005 года N 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области" недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина

Решение принято в окончательной форме 27 сентября 2010 года.