Определение Ленинградского областного суда от 2 марта 2011 г. N 33-989/2011 (ключевые темы: сельское поселение - муниципальные образования - установление границ - неопределенный круг лиц - изменение границ)

Определение Ленинградского областного суда
от 2 марта 2011 г. N 33-989/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Киреевой И.А.

судей Горбатовой Л.В., Куликовой О.В.

с участием прокурора Астапенко С.А.

при секретаре П.Ю.

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационному представлению помощника прокурора Волосовского района Ленинградской области на решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 23 декабря 2010 г., которым прокурору Волосовского района отказано в удовлетворении заявления, поданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, о признании не действующей с момента вступления судебного решения в законную силу статьи 4 Устава <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Киреевой И.А., заключение прокурора, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Прокурор Волосовского района Ленинградской области обратился в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц о признании не действующей с момента вступления судебного решения в законную силу статьи 4 Устава <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области. В заявлении указал, что <...> решением Совета депутатов <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области N <...> был утвержден Устав <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области. Устав опубликован в издании <...> N <...> от <...>. В настоящее время действует редакция с дополнениями и изменениями, внесенными Решением Совета депутатов <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области от <...>, опубликованная в издании <...> N <...> от <...>.

Прокурор полагает, что отдельные положения Устава <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области не соответствуют федеральному законодательству и подлежат отмене по следующим основаниям.

Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 04.12.2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" до 01 января 2008 года лесхозы подлежали преобразованию в соответствии с гражданским законодательством. Согласно статье 23 действующего Лесного кодекса основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Границы лесничеств, лесопарков устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Указанные полномочия, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 года N 283 (в ред. от 27.01.2009 года) отнесены к ведению Федерального агентства лесного хозяйства. Количество и границы лесничеств на территории Ленинградской области установлены Приказом Рослесхоза от 17.10.2008 года N 319 "Об определении количества лесничеств на территории Ленинградской области и установлении их границ". Вместе с тем, статьей 4 Устава <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области устанавливаются границы, в том числе, с привязкой к территориям лесхозов. Более того, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ (в ред. от 05.04.2010 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются субъектом Российской Федерации. Так, границы <...> муниципального образования установлены Областным законом Ленинградской области от 24.09.2004 N 64-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования <...> муниципальный район и муниципальные образования в его составе". Согласно ст. 44 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление границ также не относится к вопросам регулирования устава муниципального образования. Таким образом, по мнению прокурора, статья 4 Устава <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области не соответствует требованиям федерального законодательства.

В суде первой инстанции прокурор поддержал требования и в дополнение пояснил, что поскольку ст. 4 Устава <...> сельского поселения в части установления границ сельского поселения затрагивает права неопределенного круга лиц, проживающих на территории <...> сельского поселения, на изменение границ территорий поселения без учета их мнений, гарантированных ч. 2 ст. 131 Конституции РФ и влечет угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц, при уплате налогов (на землю, на имущество) по установленным в данном или граничащим с ним поселениях ставках, то в силу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе был обратиться в суд с данным заявлением.

Представитель администрации <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области - <...> П.Н. - с заявленными требованиями не согласился и пояснил, что положения, указанные в ст. 4 Устава МО <...> сельское поселение <...> соответствуют федеральным законам и Конституции РФ. Пояснил, что в данной статье Устава содержится описание границ <...> сельского поселения, которые также описаны в областном законе Ленинградской области от 24.09.2004 года N 64-оз. В Уставе сельского поселения имеется ст. 5, в которой предусмотрен механизм изменения границ поселения, установленный законом Ленинградской области, и который предусматривает наличие инициативы населения, органов местного самоуправления поселения, органов государственной власти Ленинградской области, федеральных органов государственной власти в соответствии с федеральным законом. Границы поселения проходят по границам земель лесничеств, находящихся на территории <...> сельского поселения. Однако какого-либо спора относительно данных границ не существует. Каких-либо претензий от руководителей этих лесничеств в администрацию <...> поселения не поступало. Содержание 4 статьи Устава не противоречит действующему законодательству, поскольку оно логично и законно. Наличие сведений о границах и местонахождении поселения в Уставе необходимо, данные сведения взяты не произвольно, а указаны в соответствии с действующим законодательством Ленинградской области.

Судом постановлено решение, которым прокурору в удовлетворении заявления отказано.

Прокурором на решение суда подано кассационное представление, в котором он ставит вопрос об отмене решения, считает его незаконным и необоснованным, постановленным при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильном применении, а при обосновании отсутствия угрозы нарушения прав неопределенного круга лиц вообще неприменении, подлежащей применению нормы материального права. Поддержал правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции.

Считает, что судом неправомерно сделан вывод о том, что установление границ <...> поселения осуществляется посредством описания его границ. Суд не учел, что требования прокурора основывались на соответствии Устава не общему смыслу самого оспариваемого документа, а на его соответствии федеральному законодательству и Конституции РФ, определяющих разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочиям органов местного самоуправления.

Ссылается на п. 1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым установлен исчерпывающий перечень положений, подлежащих определению Уставом муниципального образования, и в который порядок установления границ поселения и описание границ не входят. Ссылается также на п. 2 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрены исключения из данного перечня, и указано, что Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Однако регулирование иных вопросов также должно соответствовать общим принципам разграничения полномочий по правовому регулированию, установленных ст. 72 Конституции РФ и Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Указывает, что в случае необходимости принятия закона субъекта Российской Федерации (закона Ленинградской области) по вопросу изменения границ (посредством их описания) муниципального образования <...> сельское поселение возникнет не предусмотренная ст. ст. 10 - 12 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимость принятия муниципальных правовых актов по внесению изменений в Устав муниципального образования в части описания границ муниципального образования, чем будет нарушено гарантированное ч. 2 ст. 131 Конституции РФ и п. 1 ст. 12 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право населения муниципального образования <...> сельское поселение на изменение границ, в том числе, их описания, с учетом их мнения в строгом соответствии с установленным федеральным законодательством порядком. В связи с чем, как полагает прокурор, имеет место угроза нарушения гражданских прав населения муниципального образования <...> сельское поселение при необходимости в последующем принятия закона Ленинградской области по вопросу изменения границ, как установлено судом, посредством их описания, данного муниципального образования, в том числе, при уплате налогов (на землю, на имущество), ставки по которым в соответствии с ч. 4 ст. 12 НК РФ устанавливают органы местного самоуправления поселения, по установленным в данном <...> сельском поселении или граничащих с ним поселениях ставкам.

Не согласен с выводами суда о беспочвенности выводов прокурора относительно возникшей угрозы нарушения прав неопределенного круга лиц, поскольку ч. 1 ст. 3 ГПК РФ, на которую сослался суд, лишь декларирует процессуальное право граждан на обращение в суд, в то время как сам факт отсутствия на рассмотрении в Волосовском районном суде каких-либо заявлений граждан о нарушении их прав в данной сфере не может служить основанием для выводов об отсутствии угрозы нарушения прав неопределенного круга лиц населения <...> сельского поселения.

Полагает, что суд не применил подлежащий применению закон, а именно, ст. 10 и ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и неправильно истолковал данный закон в нарушение конституционных принципов, установленных в Российской Федерации.

Ссылается также на то обстоятельство, что в резолютивной части решения отсутствуют сведения о дате вынесения резолютивной части решения и дате вынесения решения в окончательной форме.

Проверив дело, обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда по доводам представления, исходя из следующего.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд правомерно сослался на Областной закон Ленинградской области N 64-оз от 24.09.2004 года "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования <...> муниципальный район и муниципальные образования в его составе", которым установлены границы и наделено статусом городское поселение муниципального образования <...> городское поселение.

Статьей 2 данного Закона установлены границы и наделено статусом муниципального образования <...> сельское поселение.

Приложение N 10 к указанному областному закону содержит картографическое описание границ <...> сельского поселения в <...>.

Решением Совета депутатов <...> сельского поселения <...> муниципального района Ленинградской области от <...> N <...> был утвержден Устав <...> сельского поселения, который, как правильно указал суд, является по своей природе учредительным нормативным правовым актом, определяющим конституционно-правовой статус сельского поселения, поскольку затрагивает интересы физических и юридических лиц, проживающих и находящихся на территории <...> района Ленинградской области.

Данный Устав опубликован в издании <...> N <...> от <...>. Последующая редакция Устава от <...> также опубликована в издании <...> N <...> от <...>.

При сопоставлении ст. 4 Устава <...> сельского поселения и картографического описания границ <...> сельского поселения, содержащегося в Приложении N <...> к областному закону N <...>-оз от <...>, суд пришел к правильному выводу о том, что в Уставе поселения содержится дословное содержание картографического описания границ, приведенных в Законе Ленинградской области.

Статья 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06 октября 2003 года устанавливает перечень вопросов, подлежащих регулированию Уставом муниципального образования и не содержит ссылки на обязательное наличие в Уставе поселения статьи об определении границ поселения. Между тем, как правильно указал суд, наличие такой статьи в Уставе <...> сельского поселения как "Описание границ" не противоречит нормам Конституции РФ и другому действующему законодательству, поскольку содержит в себе определенное изложение сведений, соответствующих закону о местонахождении поселения относительно других территориальных единиц Ленинградской области, и устанавливает порядок организации местного самоуправления на территории конкретного поселения.

Довод прокурора о том, что ст. 4 Устава <...> сельского поселения в части установления границ сельского поселения затрагивает права неопределенного круга лиц, проживающих на территории <...> сельского поселения на изменение границ территории поселения без учета их мнений, гарантированного ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, и влечет угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц при уплате налогов (на землю, на имущество) по установленным в данном или граничащими с ним поселениях ставках, не нашел своего подтверждения в суде первой инстанции. Кроме того, данный довод опровергается ст. 3 Устава, согласно которой границы поселения установлены законом Ленинградской области от 24.09.2004 года N 64-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования <...> муниципальный район и муниципальных образований в его составе", а также ст. 5 Устава, согласно которой изменение границ поселения осуществляется законом Ленинградской области по инициативе населения, органов местного самоуправления поселения, органов государственной власти в соответствии с федеральным законом. Изменение границ поселения, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в его состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения советов депутатов соответствующих поселений.

Таким образом, как правильно установил суд, содержание ст. 4 Устава не противоречит положениям Конституции РФ, федеральному законодательству, Уставу Ленинградской области и законам Ленинградской области, содержит в себе определенное изложение сведений, основанных на действующем законодательстве, и не противоречит целям и задачам Устава относительно порядка организации местного самоуправления на территории данного поселения, изложенным в его преамбуле.

Судом дана надлежащая оценка доводу прокурора относительно того, что Устав противоречит ст. 23 Лесного кодекса, введенного в действие Федеральным законом от 04.12.2006 года N 201-ФЗ, которая говорит об установлении границ лесничеств и лесопарков уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Так, суд сослался на Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 22 сентября 2010 года N 720 "О протесте прокурора Ленинградской области от 21 июля 2010 года N 07-51-2010 на приложения 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 20, утвержденные областным законом от 01 сентября 2004 года N 52-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования <...> муниципальный район и муниципальных образований в его составе", в котором изложена аналогичная ситуация, и указано, что границы соответствующих муниципальных образований были установлены и обозначены на местности при помощи имевшегося правового инструментария - путем привязки к определенным, существовавшим в тот момент, топографическим объектам - лесхозам и их структурным единицам (лесничествам, кварталам), границы которых, в свою очередь, также были определены в процессе осуществления лесоустройства в соответствии с действовавшим в тот период лесным законодательством.

Таким образом, в данном случае с момента вступления в силу Областного закона N 64-оз границы муниципальных образований на территории <...> района установлены, не изменены, являются топографическими и географическими объектами, установленными в соответствии с требованиями федерального законодательства. Следовательно, установление подзаконными нормативными актами границ земельных участков и объектов, в том числе, лесхозов, должно соответствовать Областному закону N 64-оз, а не наоборот.

Ссылки в решении и в протесте прокурора на отсутствие каких-либо споров в Волосовском районном суде Ленинградской области относительно границ <...> сельского поселения <...> района Ленинградской области, по мнению судебной коллегии, юридического значения не имеют.

Довод прокурора относительно отсутствия в резолютивной части решения суда на отсутствие сведений о дате вынесения резолютивной части решения и дате изготовления решения суда в окончательной форме в силу ч. 2 ст. 362 ГПК РФ не может служить основанием к отмене правильного по существу решения суда первой инстанции.

С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что судом правильно установлены все юридически значимые обстоятельства дела, им дана надлежащая оценка.

Доводы кассационного представления сводятся к переоценке обстоятельств дела, и правовых оснований к отмене законного и обоснованного решения суда не содержат.

Руководствуясь статьями 360, 361, 362, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 23 декабря 2010 г. оставить без изменения, а кассационное представление помощника прокурора Волосовского района Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи