Кассационное определение Санкт-Петербургского городского суда от 17 ноября 2011 г. N 33-17120/2011 (ключевые темы: объекты капитального строительства - градостроительство - предельные параметры разрешенного строительства реконструкции - планирование - застройка)

Кассационное определение Санкт-Петербургского городского суда
от 17 ноября 2011 г. N 33-17120/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Рогачева И.А.

судей

Вологдиной Т.И. и Нюхтилиной А.В.

при секретаре

Порохневе В.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании 17 ноября 2011 года кассационную жалобу Епифановой Е.Н. и Малышевой Е.Г. на решение Калининского районного суда Санкт-Петербурга от 06 октября 2011 года по делу N 2-5568/2011 по заявлению Епифановой Е.Н. и Малышевой Е.Г. о признании незаконным и отмене распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от 04 августа 2011 года N 2163 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства".

Заслушав доклад судьи Рогачева И.А., объяснения заявителя Малышевой Е.Г. и представителя заявителей Чернышева В.А., поддержавших жалобу, представителей КГА Санкт-Петербурга Мюльберга А.А., Курганова С.В. и Водовозова С.В., представителей заинтересованного лица - ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта" - Бурлакова А.Г. и Штана К.С., полагавших, что оснований для удовлетворения жалобы не имеется, судебная коллегия

установила:

Решением Калининского районного суда от 06.10.2011 г. по настоящему делу отказано в удовлетворении заявления Малышевой Е.Г. и Епифановой Е.Н. о признании незаконным и отмене распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от 04 августа 2011 года N 2163 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства", которым по обращению ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта" предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, в части, касающейся увеличения максимальной высоты зданий, строений и сооружений, до 500 метров, для объекта капитального строительства, на земельном участке площадью 139.401 кв. м. с кадастровым номером 78:34:4394:11, по адресу Санкт-Петербург, Лахтинский проспект, дом 2, корпус 3, литера А.

В кассационной жалобе заявители просят отменить указанное решение, считая его необоснованным и не соответствующим нормам материального и процессуального права, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены обжалуемого решения.

В силу положений ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности относятся обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с основными понятиями, содержащимися в ст. 1 Кодекса, под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частями 1-6 ст. 40 Кодекса предусмотрено, что правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов.

Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения.

Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 настоящего Кодекса. Расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Приведенные положения закона позволяют сделать вывод о том, что предельные параметры разрешенного строительства предполагают единообразные требования к застройке на соответствующей территории, но не исключают возможности отклонения от этих параметров в конкретных случаях в зависимости от характеристик земельного участка и планируемого к размещению объекта, что предполагает соблюдение установленной той же статьей процедуры предоставления разрешения, включающей публичные слушания, которые, в свою очередь, проводятся в порядке, определяемом законодательством Санкт-Петербурга.

В целом данная процедура направлена на обеспечение действия вышеназванных принципов законодательства о градостроительной деятельности, принятие обоснованного решения, учитывающего все факторы и интересы, обозначенные в законе как значимые.

Рассматривая заявление, суд первой инстанции правильно руководствовался нормами главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действия (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих", с учетом которых проверил полномочия Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, связанные с принятием решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, и обоснованно признал, что это входит в его компетенцию.

Суд надлежащим образом проверил соблюдение процедуры принятия решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, установленной пунктами 3-6 ст. 40 Градостроительного кодекса РФ и нормами законодательства Санкт-Петербурга: постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2009 г. N 684 "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства", постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 г. N 1679 "О Комитете по градостроительству и архитектуре" и приказом КГА Санкт-Петербурга "О порядке взаимодействия структурных подразделений Комитета при подготовке документации, необходимой для принятия решения по вопросу предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" N 128 от 07.08.2009 г.

Как установлено судом, после поступления 23.05.2011 г. заявления ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта" о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка, расположенного по адресу: Санкт -Петербург, Лахтинский пр., д. 2, к. 3, лит. А (с пояснительной запиской к нему и схемой планировочной организации земельного участка - т.2, л.д.29-65) в установленные законом сроки, 24.06.2011 г., состоялись публичные слушания по вопросу предоставления разрешения (т.1, л.д.181).

На публичные слушания было предоставлено сводное заключение территориального подразделения Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга по Приморскому району от 14.06.2011 г., содержавшее информацию о получении согласований от всех компетентных органов исполнительной власти, предусмотренных Постановлением Правительства Санкт- Петербурга от 23.06.2009 г. N 684., с приложением соответствующих документов, а также о получении заключения на ориентировочную оценку видимости планируемого объекта нового строительства применительно к охраняемым панорамам и окружающей застройке, выполненное ООО "Институт географических информационных технологий" и ООО "Институт территориального развития" и заключения на анализ оценки влияния запрашиваемых отклонений на формирование композиционно-средовых характеристик городской среды на основе трехмерной базовой модели местности Санкт-Петербурга для объекта, выполненного ГУ "Научно-исследовательский и проектный центр Генерального плана Санкт-Петербурга" (т.1, л.д.162-172, 182-222, т.2, л.д.1-4, 158-235).

По результатам общественных слушаний 01.07.2011 г. было принято заключение, согласно выводам которого, запрашиваемые отклонения от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства предложены для подготовки рекомендации Комиссии по землепользованию и застройке Санкт- Петербурга (т.1, л.д.12-39).

На заседании Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга (протокол N 87 от 13.07.2011 г.) рекомендовано КГА предоставить ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта" разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части касающейся увеличения максимальной высоты зданий, строений и сооружений до 500 м для указанного объекта (т.1, л.д.146-149).

На основании вышеназванных материалов 04.08.2011 г. КГА принято оспариваемое распоряжение N 2163 (т.1, л.д. 101).

Оценивая довод заявителей о том, что на публичные слушания не было представлено согласование Федерального агентства воздушного транспорта, суд правильно указал на то, что Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ N 138 от 11.03.2010 г. (в решении ошибочно указано на постановление Правительства Санкт-Петербурга), не предусмотрена необходимость получения согласования при подготовке документации для проведения общественных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В свою очередь, требование ст. 6 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" N 400-61 от 20.07.2006 г., в соответствии с которым на экспозицию документов для проведения общественных слушаний должны быть представлены в том числе копии согласований документации, полученные в соответствии с законами и иными нормативно правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно правовыми актами Санкт - Петербурга, не свидетельствует о том, что условием проведения слушаний является получение всех этих согласований.

Судом также правильно учтено, что в дальнейшем, 19.07.2011 г., ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта" были получены согласования строительства многофункционального комплекса "Лахта-центр" от Северо-Западного межрегионального территориального управления воздушного транспорта Росавиации, Северо-Западного регионального центра аэронавигационной информации, войсковой части 12633, ООО "Воздушные ворота Северной столицы" (аэропорт Пулково), общественной организации Кронштадтского авиационного клуба "Дельфин", Санкт-Петербургского Аэроклуба РОСТО, OAO "419 авиационный ремонтный завод" (т.2, л.д.28, т.1, л.д.173-180), т.е. к моменту издания оспариваемого распоряжения эти согласования имелись.

Судебная коллегия также считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что согласование Федеральным агентством воздушного транспорта строительства сооружения высотой 462,5 м., а не 500 м., как указано в оспариваемом распоряжении, не свидетельствует о незаконности последнего, поскольку его предметом является разрешение на возможное отклонение от предельных параметров разрешенного строительства как элемента градостроительного регламента, а не согласование проекта сооружения, который согласно ст. 49 Градостроительного Кодекса РФ подлежит государственной экспертизе на предмет оценки соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценки соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (ч. 5 ст. 49).

Судом первой инстанции также правильно оценены доводы заявителей о том, что оспариваемое распоряжение не нарушает нормы Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2009 г. N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", поскольку появляется новая доминанта, которая окажет влияние на композиционно-средовые характеристики городской среды.

В соответствии с пунктом 2.3.1. приложения 1 "Исторически ценные градоформирующие объекты" к режимам использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга (Приложение 2 к вышеназванному Закону Санкт-Петербурга) в историческом центре охраняются панорамы, основные площадки и пути их обзора. Охраняются сочетания компонентов исторического городского ландшафта с акцентами и доминантами на фоне неба в пределах видимости 6 км. Объекты, расположенные за пределами 6 км, утрачивают четкость силуэта и не влияют на зрительное восприятие панорамы.

Охраняются сочетания ценных компонентов городского ландшафта с акцентами и доминантами, зрительно четко воспринимаемые на фоне неба в пределах видимости 6 км.

Объекты дальних планов, расположенные за пределами видимости 6 км, не должны снижать композиционную роль компонентов ближних планов.

Из вышеназванных заключений об ориентировочной оценке видимости планируемого объекта нового строительства применительно к охраняемым панорамам и окружающей застройке, выполненными ООО "ИГИТ" и ООО "ИТР", а также заключением ГУ "НИиПЦ Генерального плана Санкт-Петербурга", содержащим анализ оценки влияния запрашиваемых отклонений на формирование композиционно-средовых характеристик городской среды на основе трехмерной базовой модели местности Санкт-Петербурга, усматривается, что планируемый к размещению объект Общественно-делового комплекса зданий группы компаний ОАО "Газпром" и "Газпромнефть" в заявленных параметрах (с предельной высотой доминантного здания 500 м, включающую в себя предельную высоту зданий стилобата - 100 м), окажет влияние на композиционно-средовые характеристики городской среды, как новая доминанта в застройке североприморской части Приморского района и района Лахта-Ольгино.

По результатам оценки видимости планируемого к строительству объекта, с учетом запрашиваемых отклонений от предельных параметров, на фоне городских панорам и на фоне окружающей застройки объект планируемого строительства окажет влияние и на городское пространство центральных районов Санкт -Петербурга, как новая доминанта на фоне панорам улиц, площадей, набережных, садов и парков.

Влияние планируемого объекта капитального строительства на ближние и удаленные городские панорамы воспринимается как влияние локальной доминанты.

Из материалов проведенных исследований следует, что расстояние от зон охраны исторически сложившихся центральных районов Санкт - Петербурга до планируемого к строительству объекта составляет 9 и более км.

Исходя из этого, с учетом приведенных выше положений Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2009 г. N 820-7, суд сделал обоснованный вывод о том, что в соответствии с названными в этом законе критериями спорный объект, расположенный на удалении более 6 км., не может существенно влиять на зрительное восприятие охраняемых панорам.

В свою очередь, каких-либо оснований для вывода о том, что планируемое к размещению сооружение как объект дальнего плана может снижать композиционную роль компонентов ближних планов, материалы проведенных исследований не дают.

Что касается размещения планируемого объекта на расстоянии 4,5 км. от Елагина острова, т.е. на расстоянии меньше установленных законом 6 км., то суд первой инстанции правильно исходил из того, что в силу вышеназванного приложения к Закону Санкт-Петербурга охраняемыми панорамами видами являются вид южной части Елагина острова с пути обзора вдоль наб.Мартынова и с Депутатской ул., а также вид северной части Елагина острова с пути обзора вдоль Приморского пр. от дома N 61 до 3-го Елагина моста и с 3-го Елагина моста, а планируемый объект исходя из его расположения не затрагивает этих панорам. Указанный вывод в кассационной жалобе не опровергается.

При таком положении оснований для вывода о несоответствии оспариваемого распоряжения закону и о нарушении либо угрозе нарушения прав и свобод заявителей вследствие его издания у суда не имелось. Вынесенное по делу решение следует признать обоснованным и соответствующим закону, а доводы кассационной жалобы, основанные на неправильном толковании действующего законодательства о градостроительной деятельности, не могут быть приняты во внимание.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Калининского районного суда Санкт-Петербурга от 06 октября 2011 года по настоящему делу оставить без изменения, кассационную жалобу Епифановой Е.Н. и Малышевой Е.Г. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи