Определение Ленинградского областного суда от 7 декабря 2011 г. N 33-5948/2011 (ключевые темы: совет депутатов - представительный орган - отзыв депутата - вне очереди - местное самоуправление)

Определение Ленинградского областного суда
от 7 декабря 2011 г. N 33-5948/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего: Кошелевой И.Л.,

судей: Эдвардс А.А. и Рогачевой В.В.,

при секретаре: Лопатиной А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Зимовца В.В. на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 10 октября 2011 года по гражданскому делу N по заявлению Зимовца В.В. об оспаривании решения Совета депутатов <...> от ДД.ММ.ГГГГ N.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Рогачевой В.В., объяснения Зимовца В.В. и его представителя Гулевского Ю.А., поддержавших доводы жалобы, представителей Совета депутатов <...> Анисимову М.Н. и Маницына А.А., полагавших, что оснований к отмене обжалуемого решения не имеется, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Зимовец В.В. ДД.ММ.ГГГГ обратился во Всеволожский городской суд Ленинградской области с заявлением, в котором просил признать незаконным решение Совета Депутатов <...> от ДД.ММ.ГГГГ N об отзыве его как представителя Совета депутатов <...> из состава Совета депутатов <...>.

В обоснование своих требований Зимовец В.В. указал, что ДД.ММ.ГГГГ он был избран депутатом Совета депутатов <...> (далее - Совет депутатов). Решением N от ДД.ММ.ГГГГ Совета депутатов он был избран в Совет депутатов <...>. ДД.ММ.ГГГГ ему стало известно, что решением N от ДД.ММ.ГГГГ Совета депутатов он был отозван из состава Совета депутатов <...>.

Заявитель полагает, что Совет депутатов, принимая решение о его отзыве, превысил свои полномочия. В ч. 10 ст. 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" содержится перечень оснований для досрочного прекращения полномочий депутата. Такое основание для досрочного прекращения полномочий депутата выборного органа, как отзыв депутата Советом депутатов, действующее законодательство не предусматривает. Статья 11 Регламента Совета депутатов, устанавливающая порядок отзыва представителя Совета депутатов в представительном органе <...>, противоречит действующему законодательству и не подлежит применению. При принятии оспариваемого решения Советом депутатов был нарушен его Регламент. В частности, вопрос, по которому принято решение, в повестку дня надлежащим образом включен не был, проект оспариваемого решения до заседания Совета депутатам не рассылался, он был передан присутствующим депутатам только в ходе самого заседания; проект решения не соответствует требованиям Устава. Из протокола внеочередного заседания Совета депутатов и протокола расширенного заседания постоянных комиссий непонятно, какие основания послужили причиной для принятия решения о его отзыве. Сам он в нарушение положений Регламента на заседание Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ не вызывался и был лишен возможности дать объяснения по существу вменяемых ему действий, послуживших основанием для его отзыва (л.д. 4-6, 89-92).

В суде первой инстанции заявитель Зимовец В.В. и его представитель Гулевский Ю.А. заявление поддержали.

Представители заинтересованного лица Совета депутатов <...> Маницын А.А. и Анисимова М.Н. возражали против удовлетворения заявления, поясняли, что полномочия заявителя как депутата Совета депутатов оспариваемым решением не прекращены. Данным решением прекращены его полномочия как представителя Совета Депутатов в Совете Депутатов <...>. Право на отзыв своего депутата из представительного органа муниципального района принадлежит Совету депутатов; оспариваемое решение принято в установленном законом, Уставом <...> и Регламентом Совета депутатов порядке.

Представитель заинтересованного лица Совета депутатов <...> Посудина Ю.К. поясняла, что правом инициативы по вопросу отзыва депутата представительного органа поселения из представительного органа муниципального района обладает Совет депутатов поселения. Такой отзыв не является мерой ответственности. Если Советом депутатов не нарушена процедура принятия решения и решение принято правомочным составом совета, то оно является законным.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 10 октября 2011 года Зимовцу В.В. в удовлетворении заявления отказано (л.д. 202-205).

Заявитель Зимовец В.В. подал кассационную жалобу на указанное решение суда, просит его отменить и направить дело на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе судей. В обоснование своей жалобы заявитель указал, что в решении суд пришел к необоснованным выводам о соблюдении при принятии оспариваемого решения положений Устава <...> и Регламента Совета депутатов. В действительности, проект повестки дня заседания Совета депутатов был представлен не совещанием председателей постоянных комиссий, а расширенным заседанием постоянных комиссий. Заседание Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ было плановым, а не внеочередным. Вопрос о его отзыве был включен в повестку дня заседания в нарушение порядка внесения проектов решений на совет депутатов, установленного статьей 22 Регламента. Не соответствует действующему законодательству и вывод суда о том что процедура прекращения полномочий депутата муниципального района не является процедурой отзыва депутата, установленного действующим законодательством, и для прекращения его полномочий в качестве депутата муниципального районного совета не нужны какие бы то ни было основания, кроме решения представительного органа. Он не был уведомлен о рассмотрении на заседании Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ вопроса о его отзыве и не смог дать объяснений по существу имеющихся к нему претензий. Суд, в нарушение правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 г., не только не дал надлежащей оценки тому обстоятельству, что основания для его отзыва отсутствовали, но и сделал вывод о том, что они не нужны вообще (л.д. 207-211).

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

В соответствии с абзацем 13 ч. 1 ст. 2 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон), депутат - это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Как следует из материалов дела, Зимовец В.В. является депутатом <...>.

Согласно п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей.

В силу п. 1 ст. 20 Устава <...> (как в действующей редакции, так и в редакции 2009 года), Совет депутатов муниципального образования состоит из глав всех поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава по одному депутату от каждого поселения и составляет 40 депутатов.

Решением Совета депутатов <...> от ДД.ММ.ГГГГ Зимовец В.В. был избран в состав Совета депутатов <...> (л.д. 7).

На внеочередном заседании Совета депутатов <...> ДД.ММ.ГГГГ было принято решение N об отзыве представителя совета депутатов МО <...> в представительном органе <...> Зимовца В.В. (л.д. 14, 79-85).

Указанное решение опубликовано в газете <...> ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 70-73).

В своем решении суд первой инстанции на основании анализа положений действующего законодательства, Уставов <...> и <...>, Регламента Совета депутатов <...> и представленных в материалы дела документов, обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое решение было принято Советом депутатов <...> в установленной законом форме и в рамках предоставленных ему полномочий; было опубликовано.

Как избранный населением депутат может быть отозван населением, так и избранный в соответствии с положениями п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона представительным органом поселения в состав представительного органа муниципального района депутат может быть отозван тем органом, которым он избран.

Иной подход будет противоречить общим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, так как не позволит Совету депутатов поселения контролировать работу избранного им в представительный орган муниципального района депутата и избрать, в случае необходимости, в его состав другого депутата, который, по мнению Совета, способен лучшим образом отстаивать интересы поселения, депутатом которого он является.

При этом основания для досрочного прекращения полномочий депутата выборного органа, указанные в ч. 10 ст. 40 Закона, и порядок их реализации, относятся к ситуации, когда после прекращения его полномочий лицо перестает быть депутатом. В данном случае, полномочия заявителя как депутата МО <...> после принятия Советом депутатов оспариваемого им решения прекращены не были.

Будучи сами избраны избирателями <...>, депутаты Совета депутатов данного поселения из своего состава избрали представителя в состав представительного органа муниципального района. Как сами избиратели не лишены возможности инициировать отзыв избранного ими депутата (п. 8 ч. 10 ст. 40 Закона), так и депутаты Совета депутатов <...> не могут быть лишены возможности инициировать отзыв избранного ими в состав представительного органа муниципального района представителя.

Процедура такого отзыва регламентирована в статье 11 Регламента Совета депутатов <...>, утвержденного решением Совета депутатов <...> от ДД.ММ.ГГГГ N (далее - Регламент).

Данный Регламент в этой части не противоречит закону (который не предусматривает иной порядок) и подлежит применению.

Утверждения заявителя о том, что процедура отзыва депутата в соответствии с положениями п.п. 7 и 8 ч. 1 ст. 44 Закона должна быть регламентирована в Уставе <...> и не может содержаться только в Регламенте, представляются необоснованными.

Подпункты 7 и 8 ч. 1 ст. 44 Закона регламентируют, что в Уставе муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Как уже было сказано выше, отзыв депутатами представительного органа поселения своего представителя из состава представительного органа муниципального района не аналогичен по своей правовой природе отзыву депутата населением, процедура которого должна быть прописана в Уставе муниципального образования (и фактически прописана в Уставе МО <...>). Регламент Совета депутатов <...> в части установления порядка отзыва депутата, избранного в состав представительного органа муниципального района, не противоречит положениям п.п. 7 и 8 ч. 1 ст. 44 Закона.

Совет депутатов <...> состоит не из избранных в него путем прямого голосования населения депутатов, а из глав всех поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава по одному депутату от каждого поселения.

Избирателями депутата Совета депутатов <...> являются депутаты соответствующего поселения, которые его делегировали в данный совет и которые могут его отозвать (п. 10.8 Устава <...>). После отзыва такого депутата его полномочия как депутата представительного органа муниципального образования прекращаются досрочно, что не влияет на его статус как депутата представительного органа поселения.

Исходя из изложенного, Совет депутатов <...>, принимая решение об отзыве Зимовца В.В. из состава представительного органа МО "Всеволожский муниципальный район", действовал в соответствии с законом и рамках своих полномочий.

Допущенные при принятии оспариваемого решения нарушения Регламента в части формирования повестки дня заседания Совета депутатов и составления проекта решения не являются существенными и сами по себе не могут повлечь за собой признание данного решения недействительным.

Вместе с тем, при принятии оспариваемого решения Советом депутатов были нарушены права заявителя на участие в заседании совета ДД.ММ.ГГГГ и на дачу объяснений относительно обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для его отзыва.

Как следует из протокола N заседания совета депутатов <...> от ДД.ММ.ГГГГ, указанное заседание было внеочередным. На нём присутствовали восемь из пятнадцати депутатов <...>. Депутат Зимовец В.В. отсутствовал (л.д. 79-85).

В соответствии со ст. 13 Регламента заместитель председателя совета депутатов не позднее, чем за пять дней до заседания, организует доведение до сведения депутатов и населения информации о времени и месте проведения заседания, а также о вопросах, вносимых на рассмотрение совета депутатов. По вопросам, вносимым на рассмотрение совета депутатов, заместитель председателя совета депутатов в указанные сроки организует предоставление депутатам проектов решений, других документов и необходимых материалов (кроме внеочередного заседания чрезвычайного характера). В случае созыва внеочередного заседания чрезвычайного характера вышеуказанные документы доводятся до сведения депутатов не позднее, чем за два дня до заседания.

Как следует из материалов дела, заявитель не был уведомлен о времени и месте проведения ДД.ММ.ГГГГ заседания Совета депутатов ни за пять дней, ни даже за два дня. На расширенном заседании постоянных комиссий ДД.ММ.ГГГГ, в котором был рассмотрен вопрос о включении проекта решения о его отзыве в повестку дня заседания совета депутатов, он также не присутствовал.

Повестка дня заседания Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ с проектом решения были получены заявителем только ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 194).

Заинтересованным лицом при рассмотрении настоящего дела не было представлено ни одного доказательства, свидетельствующего о том, что заявитель был в установленный Регламентом срок уведомлен о времени и месте проведения заседания, а также о вопросах, вносимых на рассмотрение совета депутатов.

Утверждения представителей заинтересованного лица в заседании суда кассационной инстанции о том, что заместитель председателя Совета депутатов Григорьева Л.В. уведомляла заявителя об этом по телефону, ни чем не подтверждены. В материалы дела не представлена даже телефонограмма соответствующего содержания. Сам Зимовец В.В. опровергает то обстоятельство, что он узнал о проведении ДД.ММ.ГГГГ заседания Совета депутатов, на котором решался вопрос о его отзыве, ранее чем ДД.ММ.ГГГГ

Исходя из изложенного, при рассмотрении настоящего дела установлено, что Зимовец В.В. не был уведомлен о времени и месте проведения заседания Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ, а также о вопросах, вносимых на рассмотрение совета депутатов.

Отказывая в удовлетворении заявления и не признавая вышеуказанное нарушение существенным, суд первой инстанции исходил из того, что присутствие Зимовца В.В. на заседании Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ не могло повлиять на принятие решения о его отзыве. На заседании совета присутствовали восемь депутатов и все они проголосовали за данное решение.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда первой инстанции, полагает, что они не соответствуют обстоятельствам дела.

Из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в своих Постановлениях от 24.12.1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", от 07.06.2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 02.04.2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" следует, что гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве участвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип "audiatur et altera pars", предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов. Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом.

Вышеуказанная правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях по делам о проверке конституционности положений законов, регламентирующих процедуру отзыва депутата избирателями. Однако она не может не применяться и в отношении процедуры отзыва депутатами представительного органа поселения избранного ими в состав представительного органа муниципального образования депутата. При этом, как уже было сказано выше, в данном случае депутаты Совета депутатов <...> выступают в качестве избирателей Зимовца В.В. и своим решением от ДД.ММ.ГГГГ реализовали имеющееся у них право на его отзыв.

Так как Зимовец В.В. не был уведомлен о месте и времени проведения заседания Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ, на котором был рассмотрен вопрос о его отзыве, и даже не был поставлен в известность о том, что такой вопрос вообще был внесен в повестку дня, он был лишен возможности узнать основания для его отзыва и дать пояснения по их поводу.

Данное нарушение является существенным, привело к грубому нарушению прав заявителя и влечет за собой недействительность оспариваемого решения.

При этом Совет депутатов <...> не лишен возможности повторно, с соблюдением положений своего Регламента, рассмотреть вопрос об отзыве депутата Зимовца В.В. из представительного органа <...>.

Поскольку имеющие значение для дела обстоятельства могут быть установлены на основании представленных сторонами доказательств, судебная коллегия считает возможным одновременно с отменой решения суда первой инстанции принять по делу новое решение об удовлетворении заявления, не передавая дело на новое рассмотрение.

Руководствуясь ст.ст. 360-361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 10 октября 2011 года отменить с вынесением по делу нового решения.

Признать недействительным решение Совета депутатов <...> от ДД.ММ.ГГГГ N об отзыве представителя совета депутатов <...> в представительном органе <...> муниципального района Ленинградской области.

Председательствующий

Судьи