Кассационное определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 апреля 2012 г. N 33-4386/2012 (ключевые темы: административные правонарушения - прокурор - ТСЖ - внесение представления - меры прокурорского реагирования)

Кассационное определение Санкт-Петербургского городского суда
от 3 апреля 2012 г. N 33-4386/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Рогачева И.А.

судей

Мирошниковой Е.Н. и Пучинина Д.А.

при секретаре

Соболевой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 03 апреля 2012 года жалобу прокурора Невского района Санкт-Петербурга на решение Невского районного суда Санкт-Петербурга от 28 декабря 2011 года по делу N 2-5866/11 по жалобе Чудинова С.А. на бездействие должностных лиц прокуратуры.

Заслушав доклад судьи Рогачева И.А., объяснения представителя прокуратуры Невского района Войтюк Е.И., поддержавшей жалобу, и заявителя Чудинова С.А., просившего оставить вынесенное по делу решение без изменения, судебная коллегия

установила:

Решением Невского районного суда Санкт-Петербурга от 06.10.2011 г. 28.12.2011 г. по настоящему делу признано незаконным бездействие заместителя прокурора Невского района Санкт-Петербурга Левченко О.А., выразившееся в ненаправлении ответа на жалобу Чудинова С.А. от 18.07.2011 г. в установленные законом сроки.

Также признан необоснованным ответ прокуратуры Невского района от 16.09.2011 г. за исходящим номером 41ж2011, на прокуратуру возложена обязанность устранить допущенные нарушения и восстановить нарушенные права заявителя, возобновить прокурорскую проверку по заявлению Чудинова С.А. (входящий номер Н1н07 от 20.07.2011 г.).

В остальной части требований (в какой именно, в решении суда не указано) в удовлетворении заявления отказано.

Прокурором Невского района на вынесенное решение подана жалоба, ошибочно названная кассационным представлением, поскольку прокуратура Невского района в настоящем деле выступала не в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а в качестве государственного органа, чьи действия (бездействие) обжаловались заявителем.

В жалобе ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции как необоснованного и не соответствующего нормам материального права.

Жалоба рассмотрена судебной коллегией по правилам производства в суде апелляционной инстанции, установленным главой 40 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 09.12.2010 г. N 353-ФЗ), исходя из положений ст. 2 названного Закона и учитывая, что на день вступления Закона в силу - 01.01.2012 г. - не истек установленный ст. 338 ранее действовавшей редакции Кодекса 10-дневный срок обжалования решения в кассационном порядке, решение в окончательной (мотивированной) форме было изготовлено согласно справочному листу дела 20.01.2012 г., мотивированная жалоба была подана прокурором в суд 15.02.2012 г.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Из имеющихся в деле документов следует, что поводом к обращению Чудинова С.А. с заявлением от 18.07.2011 г. на имя прокурора Невского района (поступило 20.07.2011 г.) были незаконные, по мнению заявителя, действия председателя ТСЖ "Кедр+" К., выразившиеся в непринятии от Чудинова С.А. заявления о запросе информации относительно оснований включения целевого взноса в сумме <...> руб. в квитанцию на оплату жилого помещения, и в отказе в предоставлении по его требованиям информации о деятельности ТСЖ.

В связи с этим в заявлении, адресованном прокурору, содержались требования составить протокол по факту непринятия заявления как формы отказа в предоставлении информации и возбудить дело об административном правонарушении по статье 5.39. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении председателя ТСЖ К., направить дело в Невский районный суд Санкт-Петербурга для привлечения виновных к административной ответственности, а также вынести председателю ТСЖ предписание с требованием создания и публичного опубликования системы делопроизводства в части приема заявлений и входящей корреспонденции требования, предписание с требованием принять заявление Чудинова С.А. и предоставить ему всю достоверную запрашиваемую информацию в установленные законом сроки (л.д.11-13).

Чудинов С.А. обратился в суд с требованиями о признании незаконным и необоснованным ответа на это заявление за подписью заместителя прокурора района О.А. Левченко, датированного 16.09.2011 г., исх.N41ж2011 (л.д.16-19), как отказа в принятии мер прокурорского реагирования на заявление от 18.07.2011 г., а также о признании факта проведения проверки по этому заявлению с нарушением сроков, установленных законодательством.

Из содержания заявления, поданного в суд, следует, что Чудинов С.А. считает неправомерным как отказ в возбуждении в отношении председателя ТСЖ "Кедр+" дела об административном правонарушении, так и отказ во внесении прокурором представлений о восстановлении прав заявителя.

По смыслу положений п. 1 ч. 1. ст. 134 и абз.2 ст. 220 ГПК РФ производство по гражданскому делу не может быть возбуждено, а возбужденное дело подлежит прекращению в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку, в частности, рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

Как разъяснено в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, в частности, относятся должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов).

По смыслу этого разъяснения оспариванию в порядке гражданского судопроизводства подлежат только те действия и решения должностных лиц прокуратуры, которые не подлежат оспариванию в ином судебном порядке.

В пункте 7 того же Постановления разъяснено, что в порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе решений, для которых главой 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях, а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Как указано в абзаце восьмом пункта 7, несоблюдение лицом, уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований УПК РФ и КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам их рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например, направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию (оспариванию) документ, вынесенный по результатам рассмотрения процессуального вопроса.

Поскольку предметом обращения заявителя к прокурору было, в частности, возбуждение дела об административном правонарушении в отношении председателя ТСЖ, решение, принятое прокурором, независимо от порядка его оформления, сводится в том числе к отказу в таком возбуждении, а потому невозможна проверка правильности этого решения по существу в рамках главы 25 ГПК РФ.

Статьей 5.39. КоАП установлена ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации.

В силу ч. 1 ст. 28.4. Кодекса (в редакции, действовавшей в период рассмотрения заявления Чудинова С.А.) дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.39., возбуждается прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Частью 2 той же статьи предусмотрено, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

Согласно части 5 ст. 28.1. Кодекса в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу п. 3 части 1 той же статьи к числу поводов к возбуждению дела об административном правонарушении являются относятся

сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12, 14.13 настоящего Кодекса).

Согласно ч. 1 ст. 28.5. КоАП протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Частью 2 той же статьи предусмотрено, что в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Положениями Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 г. N 2202-1 также предусмотрены полномочия прокурора, связанные с возбуждением производства об административном правонарушении по основаниям, установленным законом (п. 2 ст. 22, ст. 25, п. 3 ст. 27 Закона в соответствующей редакции), при этом каких-либо специальных норм относительно процедуры возбуждения таких дел данный Закон не содержит, из чего следует, что на прокурора в этих случаях распространяются общие требования КоАП РФ, включая требование о вынесении мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Частью 4 ст. 30.1. КоАП РФ предусмотрено, что определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными настоящей главой (главой 30 Кодекса "Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях").

Таким образом, в случае надлежащего оформления прокурором процессуального решения, принятого по заявлению Чудинова С.А. об административном правонарушении, путем вынесения соответствующего определения (что предполагало бы необходимость соблюдения установленных ст. 28.5. КоАП РФ сроков рассмотрения сообщения о правонарушении) заявитель имел бы возможность и должен был бы обжаловать такое определение в порядке, установленном КоАП РФ, при этом подлежала бы проверке обоснованность принятого решения по существу, т.е. наличие признаков административного правонарушения в тех действиях председателя ТСЖ, которые указывал заявитель.

Возможность такой проверки в рамках гражданского судопроизводства, т.е. в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, исключается, что прямо следует из приведенных выше разъяснений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. N 2.

Следовательно, в качестве незаконного бездействия, которое в действительности повлекло создание препятствий к реализации прав Чудинова С.А., а именно права на обжалование решения по делу об административном правонарушении, в данном случае может рассматриваться только то, что обращение заявителя, полагавшего, что в отношении него совершено административное правонарушение, не было рассмотрено с вынесением мотивированного определения, предусмотренного ч. 5 ст. 28.1. КоАП РФ, и с соблюдением установленных этим Кодексом сроков принятия решения.

На это указывают и доводы заявления Чудинова С.А., который ссылался на то, что бездействие должностных лиц прокуратуры привело к истечению сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных ст. 4.5. КоАП РФ.

Что же касается доводов Чудинова С.А. о неполноте проверки, проведенной по его заявлению прокурором, и о необоснованности отказа во внесении представлений в адрес ТСЖ, то эти доводы, независимо от наличия оснований для таких мер прокурорского реагирования, не свидетельствуют о нарушении прокурором прав и свобод Чудинова С.А., которое могло бы оспариваться и быть устранено в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ.

В силу ст. 255 Кодекса к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Частью 1 ст. 258 ГПК РФ предусмотрено, что суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

По смыслу этих положений закона в соответствующем порядке могут оспариваться лишь те действия (бездействие) и решения, которые непосредственно затрагивают права и свободы заявителя, в связи с чем решение суда по такому заявлению предполагает устранение допущенного нарушения путем совершения каких-либо действий в отношении самого заявителя, а не в отношении третьих лиц.

Между тем, предметом обращения Чудинова С.А. к прокурору являлось принятие мер прокурорского реагирования (в частности, внесение представления) в отношении председателя ТСЖ "Кедр+". Соответственно, даже в случае необоснованности решения, принятого по этому обращению прокурором, восстановление прав заявителя предполагало бы разрешение вопроса о необходимости совершения прокурором тех или иных действий в отношении председателя ТСЖ К., а не в отношении самого заявителя.

По смыслу норм ст.ст.24 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" принятие прокурором в ходе осуществления надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина мер реагирования путем внесения протестов и представлений находится в исключительной компетенции прокурора, который не может быть понужден в судебном порядке к совершению соответствующих действий.

Решение прокурора об отсутствии оснований для принятия предусмотренных законом мер по обращению гражданина само по себе рассматриваться как акт нарушения прав последнего, поскольку он не лишен возможности самостоятельно обратиться в суд за разрешением спора с тем лицом, действия в отношении заявителя были поводом к его обращению к прокурору.

В этом случае предметом рассмотрения суда должна быть не правомерность действий (бездействия) прокурора, а разрешение конкретного спора между заявителем и соответствующим лицом.

Таким образом, Чудинов С.А. в случае спора с ТСЖ "Кедр+" о реализации тех или иных прав заявителя не лишен возможности обратиться в суд за его разрешением.

В свою очередь, принятое судом решение о возложении на прокурора обязанности возобновить прокурорскую проверку по заявлению Чудинова С.А. не может рассматриваться как форма восстановления нарушенных прав заявителя, поскольку возобновление проверки само по себе не будет иметь для него правовых последствий, а повлиять на решение, принятое прокурором в результате проверки, т.е. возложить на прокурора обязанность совершить те или иные действия в отношении ТСЖ "Кедр+" и его председателя, суд в рамках ст. 258 ГПК РФ не вправе.

Что касается соблюдения прокуратурой сроков рассмотрения обращения Чудинова С.А., то, как указано выше, правовое значение имеет только нарушение процессуального срока рассмотрения сообщения об административном правонарушении, и только применительно к праву заявителя на обжалование соответствующего решения в порядке, установленном КоАП РФ.

В свою очередь, то обстоятельство, что ответ на заявление Чудинова С.А., датированный 16.09.2011 г., фактически был направлен (сдан на почту) 22.09.2011 г. (л.д.18), за пределами сроков, установленных ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и п. 5.1. Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 г. N 200, то в данном случае не дает оснований для вывода о нарушении прав заявителя, которое нуждается в восстановлении в соответствии со ст. 258 ГПК РФ, поскольку, как указано выше, последствия несоблюдения этого срока заявитель связывал исключительно с невозможностью привлечения председателя ТСЖ к административной ответственности.

При этом необходимо учитывать, что к моменту обращения Чудинова С.А. в суд этот ответ был ему направлен и получен им, а общая продолжительность проверки не превысила максимального срока (60 дней), вытекающего из положений вышеназванных нормативных актов. Кроме того, как следует из материалов дела, 01.09.2011 г. Чудинов С.А. направил в прокуратуру заявление о дополнительных фактах отказа в принятии его заявлений в адрес ТСЖ о предоставлении информации (л.д.14), которые также требовали проверки.

Таким образом, судом первой инстанции неправильно определено, какое нарушение прав и свобод заявителя фактически имело место в данном случае, и не принят во внимание установленный порядок оспаривания решений, связанных с производством по делам об административных правонарушениях.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст. 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Невского районного суда Санкт-Петербурга от 28 декабря 2011 года по настоящему делу изменить:

Признать незаконным бездействие должностных лиц прокуратуры Невского района Санкт-Петербурга, выразившееся в несоблюдении порядка рассмотрения заявления Чудинова С.А. об административном правонарушении, а именно в непринятии по нему в срок, установленный ст. 28.5. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, процессуального решения, предусмотренного ст. 28.1. того же Кодекса, повлекшем лишение заявителя возможности обжаловать это решение в порядке, установленном главой 30 Кодекса.

В части требований Чудинова С.А. о признании незаконным и необоснованным отказа прокурора во внесении представлений в адрес председателя ТСЖ "Кедр+" и о признании факта нарушения установленных законом сроков проверки по его обращению заявление оставить без удовлетворения.

В части проверки наличия оснований для возбуждения прокурором дела об административном правонарушении в отношении председателя ТСЖ "Кедр+" производство по настоящему делу прекратить.

Председательствующий

Судьи