"Арбитражная практика по делам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды" (Нарышева Н.Г., "Вестник Московского университета", Серия 11, Право, 1997, N 5)

Арбитражная практика по делам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды

Одной их причин повсеместного ухудшения качественного состояния окружающей природной среды, развития в ней негативных процессов является постоянный рост числа чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях и трубопроводном транспорте. Аварии сопровождаются загрязнением окружающей среды нефтью и нефтепродуктами, хлором и другими токсичными веществами. По данным Минприроды РФ, в 1994 г. чрезвычайные ситуации техногенного характера составили 84 % от общего числа чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации.

Серьезный ущерб окружающей среде наносится в результате деятельности производственных предприятий, осуществляющих в течение длительного времени сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Платежи за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, за размещение твердых отходов лишь в незначительной степени компенсируют наносимый окружающей среде вред. Ежегодный ущерб от загрязнения водоемов и атмосферного воздуха составляет половину национального дохода РФ*1.

Арбитражными судами Российской Федерации в 1995 г. рассмотрено 2593 дела, связанных со спорами о нарушениях законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах; по таким делам взыскано около 68 млрд руб. Следует отметить, что в течение двух последних лет количество дел данной категории значительно сократилось: в 1994 г. - на 42,6 % по сравнению с предыдущим годом, в 1995 г. - на 18,2%*2. Очевидно, что средства, взысканные по решению суда в качестве возмещения причиненного вреда, не компенсируют стоимости всех необходимых затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды. В этой связи наблюдается значительное сокращение объема работ во всем комплексе природоохранительных мероприятий. Указанная тенденция обусловлена не только социально-политическими и экономическими причинами, но и рядом причин правового характера. Правовые акты, которые регулируют отношения по возмещению вреда, причиненного нарушением природоохранительного законодательства, утверждены различными по своим функциям и задачам государственными органами. Нередко подобные акты представляют собой плохо согласуемые друг с другом документы, что затрудняет выработку единого подхода при рассмотрении названной категории споров. Несовершенство действующего законодательства и отдельные недостатки правоприменительной практики значительно снижают эффективность ответственности за экологические правонарушения.

Одна из самых сложных проблем заключается в определении размеров ущерба, причиненного экологическими правонарушениями. Так, ст. 87 Закона "Об охране окружающей природной среды"*3 устанавливает, что определение размера взысканий за ущерб, причиненный нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды, производится в соответствии с установленными таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды. В настоящее время разработаны и утверждены некоторые нормативно-методические документы об исчислении размера взысканий за причинение вреда земельным ресурсам, рыбному хозяйству, атмосферному воздуху. Для исчисления размера взысканий за ущерб животному и растительному миру установлены специальные таксы, для определения размера возмещения за вред, нанесенный охотничьему хозяйству, утверждена шкала гражданских исков. В соответствии с п. 3.2 Временного порядка оценки и возмещения вреда окружающей среде в результате аварий*4 размер ущерба, наносимого негативным воздействием на окружающую среду, определяется как сумма ущербов, причиненных различным природным ресурсам. При этом размер ущерба, причиненный природным ресурсам, определяется, как указывалось, в соответствии с установленными таксами и методиками.

Создание специальных методик расчета вызвано тем, что исчисление всех элементов убытков представляет собой чрезвычайно сложный процесс. При предъявлении исковых требований не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда, так как цепочка вредных последствий обусловлена взаимосвязью элементов природного комплекса. Ведь не всякий ущерб проявляется сразу, часто он носит потенциальный характер. Поэтому установление специальных такс и методик для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный нарушением законодательства о природных ресурсах, призвано облегчить на практике определение размера взысканий.

Между тем применение такс и методик для расчета размера причиненного вреда не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, в особенности при причинении крупномасштабного вреда. Стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей природной среды может значительно превышать размер взыскания, исчисленный по таксами и методикам. Например, Минприроды Республики Башкортостан предъявил иск к АО "Новостерлитамакская ТЭЦ" о возмещении вреда, причиненного земельным ресурсам, в размере 127 040 000 руб. Вред был причинен в результате утечки мазута на трубопроводе. Размер ущерба был рассчитан истцом по факту загрязнения земель, исходя из площади загрязненной территории. Ответчик иска не признал и указал на то, что им проведена часть необходимых мероприятий по восстановлению земли до нормативного состояния, о чем имеются соответствующие акты и справки. При этом затраты на восстановительные работы составили 152 084 000 руб., что превышает размер исковых требований. С учетом данных обстоятельств арбитражный суд отказал в иске, не приняв во внимание того, что рекультивация проведена не полностью*5. Подобная ситуация не является исключением в арбитражной практике, однако далеко не всегда при рассмотрении дела в суде удается установить несоответствие между взысканной суммой, рассчитанной в соответствии с методиками, и реальным размером убытков.

Минприроды РФ были предприняты попытки применить иной принцип определения расчета для исчисления размера взысканий. Так, в п. 5.1 Временного порядка оценки и возмещения вреда окружающей среде в результате аварии отмечено, что при возможности используются прямые методы счета. При этом документально подтверждаются данные об убытках и ущербе, включая упущенную выгоду. Согласно п. 3.1 Порядка определения размера ущерба от загрязнения земель химическими веществами*6, размер ущерба от загрязнений земель определяется исходя из затрат на проведение полного объема работ по очистке загрязненных земель. Если оценить такие затраты невозможно, то размер ущерба от загрязнения земель рассчитывается по методике.

Следует отметить, что упомянутые положения актов Минприроды РФ прямо противоречат Закону РФ "Об охране окружающей природной среды", предусматривающему, как указывалось, что определение размера возмещения производится по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды только при отсутствии соответствующих такс и методик. Принимая во внимание, что применение этой нормы закона не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, по-видимому, было бы целесообразным внести соответствующие изменения в ст. 87 Закона "Об охране окружающей природной среды". Закон должен ввести требование о включении в сумму возмещения стоимости работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей природной среды. В случае, если на момент предъявления исковых требований не представляется возможным определить объем и характер восстановительных работ, то размер возмещения может быть исчислен по специальным таксам и методикам и уточнен окончательно по завершении восстановительных работ.

Серьезные трудности в правоприменительной практике вызывает обоснование размера ущерба при оформлении исковых требований. Специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей природной среды, предъявляющие иски в суд, затрудняются в выборе методики расчета и нередко ограничиваются требованием о взыскании платы за загрязнение окружающей среды.

Например, Воронежский областной комитет по охране окружающей среды предъявил иск к АО "Ольховаткасахар" о возмещении ущерба, нанесенного аварийным сбросом сточных вод и выразившегося в отрицательном влиянии на гидрохимический состав водоема и в гибели рыбы*7. Расчет суммы этого ущерба был произведен на основании Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства РФ 28 августа 1992 г. N 632*8, и Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды*9. Однако в п. 10 названного Порядка и в п. 1.5 Инструктивно-методических указаний установлено, что внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователя от возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды. В соответствии с п. 4 ст. 20 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ перечисляются в бесспорном порядке. Согласно ч. 3 п. 2 Постановления пленума Высшего арбитражного суда РФ "О некоторых вопросах практики применения Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" от 21 октября 1993 г. N 22*10, иски о взыскании с природопользователей невнесенных платежей арбитражным судам неподведомственны. Таким образом, комитет по охране окружающей природной среды предъявил в судебном порядке требование о взыскании денежных средств, подлежащих безакцептному списанию, при этом иск о возмещении причиненного вреда предъявлен не был.

Иногда суды необоснованно отказывают в иске, ссылаясь на отсутствие специальных методик для расчета размера ущерба. Рязанский областной арбитражный суд, в частности, отказал в иске областному комитету по охране окружающей природной среды к АО "Рязанский сельский строительный комбинат" о возмещении вреда, причиненного в результате загрязнения земель. Истцом на территории ответчика были выявлены несанкционированные места складирования токсичных отходов. Суд мотивировал свой отказ в удовлетворении исковых требований тем, что истцом не доказан факт причинения ущерба в результате захламления территории, а также не представлен обоснованный расчет предполагаемого ущерба. Кроме того, суд в решении отметил, что законодательством не установлены критерии, позволяющие определить степень загрязнения земель*11. В соответствии с нормами действующего законодательства расчет причиненного ущерба должен был быть произведен истцом на основании Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденного письмами Минприроды РФ N 04-25 и Роскомзема N 61-5678 от 27 декабря 1993 г. Однако и отсутствие методики расчета ущерба не может служить основанием отказа в исковых требованиях. Приведенные факты свидетельствуют о том, что в настоящее время определение размера убытков, причиненных нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, чрезвычайно затруднено, в том числе и по причине недостаточной информированности правоприменительных органов о действующем законодательстве. Подобные обстоятельства часто приводят к необоснованным отказам в исковых требованиях.

В арбитражной практике нередки случаи снижения размера возмещения из-за тяжелого финансового состояния ответчика. Это еще одна причина, которая объясняет недостаток средств, взысканных в возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, на восстановление нарушенного состояния природных объектов. Так, Краснодарский комитет по охране окружающей природной среды предъявил иск к АО "Северо-Кавказское объединение магистральных нефтепродуктов" о возмещении ущерба, причиненного загрязнением земельных и водных ресурсов в результате нарушения герметичности нефтепровода. Иск был заявлен на 998 млн руб. Суд, учитывая, что ответчиком были проведены мероприятия по предотвращению и уменьшению ущерба, а также тяжелое финансовое положение ответчика, снизил сумму возмещения за загрязнение земель на 50 %12. Однако материальное положение ответчика не имеет юридического значения и не входит в предмет доказывания по делу. Снижение судами размера возмещения ущерба с учетом материального положения является необоснованным, вынесение таких решений девальвирует компенсационные начала имущественной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов.

Изучение арбитражной практики свидетельствует о том, что эффективность применения имущественной ответственности к нарушителям природоохранительного законодательства в значительной мере зависит от качества первичных документов, имеющих доказательственное значение. В тех случаях, когда первичные документы оформлены неправильно, арбитражные суды отказывают в удовлетворении исковых требований. К примеру, Рязанский комитет по охране окружающей природной среды предъявил иск к АО "Слошинский автоагрегатный завод "о возмещении вреда, нанесенного в результате сброса загрязняющих веществ из неисправных очистных сооружений. Истец утверждал, что сброс продолжался с 27 июня по 10 июля 1995 г., но в обоснование исковых требований были представлены пробы, подтверждающие превышение ПДК лишь 27 июня и 10 июля. При таких обстоятельствах суд счел возможным принять в расчет размера ущерба лишь два дня*13. Между тем очевидно, что сброс загрязняющих веществ продолжался значительно дольше. Непредставление областным комитетом в обоснование объема причиненного вреда документов стало причиной лишь частичного удовлетворения иска.

Важная причина, снижающая эффективность применения имущественной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды, - фактическое отсутствие возможности возмещения вреда в натуре. Ст. 87 Закона РФ "Об охране окружающей при родной среды" устанавливает, что возмещение вреда в натуре возможно лишь по решению суда или арбитражного суда и только с согласия сторон, участвующих в деле. Основное отличие в порядке возмещения вреда, причиненного нарушением природоохранительного законодательства, в натуре от возмещения такого же вреда в денежном выражении заключается в том, что в первом случае оно допускается только с согласия сторон, во втором - добровольно или по решению судебного органа. Практика рассмотрения указанных дел показывает, что иногда специально уполномоченные органы государства по охране окружающей среды, выступающие истцами, не соглашаются с предложением ответчика возместить вред в натуре. В частности, Костромской комитет по охране окружающей природной среды предъявил в арбитражный суд иск к Кадыйскому леспромхозу о возмещении вреда, причиненного в результате свалки древесных отходов в водоохранной зоне реки Вотгань. Ответчик возражал против иска, ссылаясь на то, что возместил причиненный вред в натуре, произведя очистку загрязненной территории. Суд признал доводы ответчика необоснованными, сославшись на отсутствие согласия истца на возмещение вреда в натуре, и удовлетворил иск полностью*14.

Таким образом, в подобном случае норма действующего законодательства существенно снижает эффективность института возмещения вреда, поскольку, к примеру, при причинении вреда земельным и водным ресурсам в результате разлива нефти данная форма возмещения вреда значительно ускоряла бы восстановление поврежденного объекта природы. Представляется, что норма природоохранительного законодательства о возмещении вреда в натуре должна быть согласована со ст. 1082 ГК РФ, которая устанавливает право суда на основании материалов дела обязать лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т. п.) или возместить причиненные убытки. Соответствующее изменение нормы о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, позволит суду самостоятельно определять наиболее оптимальную форму возмещения вреда.

Одна из особенностей отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением земельного законодательства, состоит в том, что вступившее в законную силу решение суда или арбитражного суда, которым были удовлетворены исковые требования о возмещении ущерба, а также исполнение этого решения не являются окончательным критерием эффективного применения имущественной ответственности за нарушение природоохранительного законодательства. Основное назначение данного вида ответственности заключается в том, что денежные средства, взысканные с причинителя вреда, должны быть использованы для восстановления нарушенного состояния природного объекта. Ст. 87 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" устанавливает, что суммы ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, возмещаются потерпевшей стороне для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей природной среде или перечисляются в государственный внебюджетный экологический фонд, если природный объект находится в общем пользовании. В настоящее время средства по указанным искам должны направляться в государственные внебюджетные фонды*15, поскольку иски предъявляются специально уполномоченными органами государства. Часть средств остается в распоряжении органов рыбоохраны и охотничьего хозяйства, однако они используются не для целей восстановления нарушенного состояния природной среды*16. Действующим законодательством не предусмотрен механизм контроля за целевым использованием денежных средств, взысканных с причинителя вреда, на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды. Невозможность проследить за использованием конкретной суммы, взысканной за конкретное правонарушение, на восстановление нарушенного права свидетельствует о том, что имущественная ответственность за нарушение природоохранительного законодательства практически утрачивает свою компенсационную функцию. В связи с этим необходимо на законодательном уровне обеспечить четкое регулирование взаимодействия органов, в функцию которых входит осуществление восстановительных мероприятий, и внебюджетных экологических фондов, в распоряжении которых находятся средства, полученные по искам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды.

____________________________

*1 Данные приводятся по тезисам доклада министра охраны окружающей природной среды и природных ресурсов РФ В. И. Данилова-Данильяна на Всероссийском совещании по борьбе с экологическими правонарушениями "Деятельность Минприроды России по обеспечению государственного экологического контроля и пресечению экологических правонарушений" (М., 1996. С. 4).

*2 Данные приводятся по тезисам доклада председателя Высшего арбитражного суда РФ В. Ф. Яковлева на Всероссийском совещании по борьбе с экологическими правонарушениями "Вопросы экологического законодательства в практике арбитражных судов" (М., 1996. С. 1).

*3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст. 457, 459.

*4 Утвержден приказом Минприроды РФ от 27 июня 1994 г. N 200.

*5 Материалы обобщения арбитражной практики Госкомэкологии РФ за 1995 г.

*6 Утверждены письмами Минприроды N 04-25, Роскомзема N 61-5678 от 27 декабря 1993 г.

*7 Материалы обобщения арбитражной практики Госкомэкологии РФ за 1995 г.

*8 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1992. N 10. Ст. 726.

*9 Утверждены приказами Минприроды РФ N 04-25, Роскомзема N 61-5678 от 27 декабря 1993 г.

*10 Вестн. Высшего арбитражного суда РФ. 1994. N 3.

*11 Материалы обобщения арбитражной практики Госкомэкологии РФ за 1995 г.

*12 Там же.

*13 Там же.

*14 Там же.

*15 Письмо Минфина РФ от 22 декабря 1992 г. N 09-05-12, письмо Минприроды РФ от 21 декабря 1992 г. N 04-04/72-6344 (в редакции письма Минфина РФ и Минприроды РФ от 23 мая 1995 г.) "Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды" // Российские вести. 1993. N 47; 1995. N 119.

*16 Письмо Минфина РФ от 5 августа 1994 г. N 09-05-02/6 "О порядке зачисления средств, получаемых по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения и от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции".

Нарышева Н.Г.