"Пенсионная реформа: начало реализации" (Мачульская Е.Е., "Законодательство", 1997, N 1)

Пенсионная реформа: начало реализации

Задача создания в России пенсионной системы, соответствующей новым социально-экономическим условиям, является одной из наиболее сложных и важных. Повышенное внимание к ней объясняется тем, что она затрагивает интересы всего населения страны: и тех, кто уже получает пенсию (37,5 млн. человек), и тех, кому она будет назначена в будущем.

Осуществление пенсионной реформы началось с утверждения Концепции (постановление N 790 от 7 августа 1995 г.), основанной на следующих принципах:

1) каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных законом;

2) каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию;

3) каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы;

4) финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;

5) средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных по правилам и нормам, установленным законодательством.

Концепция предусматривает создание трехуровневой пенсионной системы.

Первый уровень образуют базовые пенсии, которые в перспективе заменят социальные пенсии. В настоящее время социальные пенсии назначаются на основании ст. 113 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" 1990 г. следующим категориям граждан, которые не имеют права на трудовую пенсию: инвалидам I, II и III групп, в том числе инвалидам с детства; детям-инвалидам в возрасте до 16 лет; детям в возрасте до 18 лет, потерявшим одного или обоих родителей; мужчинам, достигшим 65, и женщинам, достигшим 60 лет. Как видно из приведенного перечня, сфера распространения социальных пенсий является довольно узкой. Но в дальнейшем ее расширение неизбежно, т. к. социальное государство не может оставить без средств существования значительное число нетрудоспособных граждан, не приобретших права на трудовую (страховую) пенсию по объективным социально значимым причинам.

Базовые пенсии будут предоставляться в установленных законом случаях независимо от уплаты пенсионных взносов в размере, соотносимом с прожиточным минимумом пенсионера.

Второй, основной уровень пенсионной системы займут трудовые (страховые) пенсии. Необходимым условием, определяющим право на них, помимо пенсионного возраста, станет страховой стаж, т. е. продолжительность трудовой деятельности с уплатой пенсионных взносов. Обязательным пенсионным страхованием будут охвачены наемные работники и другие работающие граждане, указанные в законе (например, индивидуальные предприниматели и пр.). В ходе реформы значительные изменения произойдут в условиях назначения и выплаты этих пенсий, а также в механизме их исчисления. В частности, планируется установить соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в пенсионном страховании каждого конкретного лица. Размер трудовой (страховой) пенсии будет исчисляться пропорционально трудовому (страховому) стажу. Минимальный стаж, дающий право на трудовую пенсию, предлагается установить в размере одного полного года работы с уплатой взносов. Лица, не имеющие этого стажа, не приобретут права на трудовую (страховую) пенсию. При стаже более года размер пенсии будет увеличиваться на установленную законом величину (например, 1 %) за каждый год трудового (страхового) стажа.

Включение в трудовой (страховой) стаж периодов, не связанных с уплатой пенсионных взносов (учеба, служба в армии по призыву и др.), возможно только при условии возмещения Пенсионному фонду Российской Федерации (ПФР) соответствующих расходов. Никаких конкретных решений по данному вопросу пока не принято. Это лишь один из возможных вариантов, обсуждаемых разработчиками нового закона о государственных пенсиях.

При создании финансовой базы пенсионной системы по-прежнему будет применяться принцип солидарности поколений, субъектов РФ, отраслей экономики.

Солидарность поколений заключается в том, что выплата пенсий производится за счет средств, перечисляемых в ПФР в текущем периоде в качестве взносов экономически активного населения, а не за счет прошлых накоплений. Государство выступает гарантом того, что при переходе очередного поколения в категорию экономически неактивного работающая часть населения принимает на себя обязательства по финансированию пенсионных выплат.

Солидарность субъектов РФ проявляется в дотировании территорий за счет вертикального перераспределения средств. В настоящее время из 89 субъектов РФ 63 получают дотации. Это связано с экономическими и демографическими различиями между субъектами РФ. Донорскими территориями являются главным образом северные районы страны, в которых производится добыча полезных ископаемых, продаваемых на мировом рынке, а численность пенсионеров невелика по отношению к работающим.

Солидарность отраслей экономики выражается в межотраслевом перераспределении средств, которое необходимо из-за различий в условиях труда и уровнях заработной платы.

Большое значение в Концепции реформы придается упорядочению пенсионных льгот, позволяющих уходить на пенсию до достижения нормального пенсионного возраста (например, в 45 лет для женщин) и при меньшей продолжительности трудового стажа (например, 20 лет для мужчин). При существующей системе условия труда никак не влияют на размеры взносов в ПФР. По оценкам специалистов, до 30 % работников, пользующихся правом на пенсионные льготы, трудились в нормальных условиях. Разработка новых критериев для отнесения работ, профессий и должностей к категории вредных и опасных уже завершена.

В процессе реформы предлагается ввести дифференциацию пенсионных взносов с учетом условий труда и поэтапно исключить из государственной системы все виды льготных пенсий. Это означает, что предприятия, на которых существуют вредные и опасные производства, должны платить более высокие взносы на пенсионное страхование. Предполагается, что установление зависимости размеров взносов от состояния условий труда будет способствовать повышению ответственности работодателей и внедрению техники безопасности.

В конечном итоге льготное (профессиональное) пенсионное обеспечение будет передано в ведение негосударственных пенсионных фондов, которые составят третий уровень будущей пенсионной системы.

Негосударственное пенсионное обеспечение станет органичным дополнением государственной системы.

В Концепции реформы приводятся статистические данные о том, что соотношение численности плательщиков взносов к численности пенсионеров в России составляет менее 1,4 к 1, в то время как в странах с рыночной экономикой данное соотношение равно 2,2-2,4 к 1. Выходом из положения может быть увеличение пенсионного возраста, повышение размеров взносов либо одновременное применение этих мер. Концепция реформы прямо не предусматривает увеличения пенсионного возраста, в ней лишь подчеркнута объективная тенденция - старение населения. Эта проблема стоит перед всеми странами мира, хотя в большинстве экономически развитых стран пенсионный возраст на 5-7 лет выше, чем в России.

Императивная норма, увеличивающая пенсионный возраст, приведет к тому, что многие граждане фактически не смогут реализовать свое право на пенсию в связи с сокращением средней продолжительности жизни в стране. В частности, уже сегодня средняя продолжительность жизни мужчин составляет только 57 лет. Поэтому в Концепции предпочтение отдано введению гибкого пенсионного возраста. Такая практика широко распространена в зарубежных странах. Она позволяет гражданам уходить на пенсию до достижения установленного законом пенсионного возраста, но с сокращением размера пенсии пропорционально количеству недоработанных лет.

Правительственной комиссией утвержден план мероприятий по реализации Концепции, предусматривающий подготовку проектов законов, Указов Президента и постановлений Правительства РФ по основным разделам пенсионной реформы, включая финансирование расходов на выплату пенсий, совершенствование порядка индексации и исчисления пенсий, формирование минимального размера пенсий с учетом регионального прожиточного минимума, рационализацию порядка выплаты пенсий работающим пенсионерам, совершенствования системы управления, развитие системы негосударственного пенсионного обеспечения.

В соответствии с этим планом 1 апреля 1996 г. принят, а 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования"1, разработан проект Федерального закона "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", ведется другая законотворческая работа. Согласно Федеральному закону N 27-ФЗ индивидуальный учет будет строиться на следующих принципах:

1) единства и федерального характера государственного пенсионного страхования в РФ;

2) всеобщности и обязательности уплаты страховых взносов в ПФР и учета сведений о застрахованных лицах;

3) доступности для каждого застрахованного лица сведений о нем;

4) использования сведений о застрахованных лицах исключительно для целей пенсионного обеспечения;

5) соответствия сведений о суммах страховых взносов, представляемых каждым плательщиком для индивидуального учета, фактически перечисленным этим плательщиком суммам страховых взносов;

6) осуществления учета в процессе всей трудовой деятельности застрахованного лица и использования его для назначения пенсии.

В первой статье этого закона содержится определение страхового стажа. Страховой стаж застрахованного лица - это суммарная продолжительность периодов трудовой деятельности застрахованного лица в течение его жизни, за которые уплачивались страховые взносы. Из этого определения можно сделать следующие выводы. Во-первых, поскольку в страховой стаж включаются только периоды трудовой деятельности с уплатой взносов, то неработающие лица не могут вносить взносы на государственное пенсионное страхование по собственной инициативе. Во-вторых, если трудовая деятельность не осуществляется по объективным социально-значимым причинам (безработица, уход за ребенком и пр.), зачет этих периодов в страховой стаж не производится. В-третьих, нуждается в уточнении понятие трудовой деятельности. Неясно, подлежат ли обязательному пенсионному страхованию собственники средств производства, руководящие своими предприятиями, и в каком объеме.

В соответствии с Законом от 1 апреля 1996 г. застрахованными считаются лица, на которых распространяется государственное пенсионное страхование. Застрахованными лицами являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Лица младше 14 лет, за исключением пенсионеров по случаю потери кормильца, не могут быть субъектами государственного пенсионного страхования.

Все застрахованные лица обязаны пройти регистрацию в органах ПФР и получить страховое свидетельство государственного пенсионного страхования.

С 1 января 1997 г. на каждое застрахованное лицо в Пенсионном фонде РФ открывается индивидуальный лицевой счет (ИЛС) с постоянным страховым номером в целях сбора и хранения информации, необходимой для осуществления пенсионного обеспечения. ИЛС будет содержать следующие сведения о застрахованном лице: страховой номер; фамилию (в том числе ту, которая была при рождении), имя, отчество; дату и место рождения; пол; адрес постоянного места жительства; серию и номер паспорта или удостоверения личности; гражданство; номер телефона; периоды трудовой и иной общественно полезной деятельности, включаемые в общий и специальный стаж, а также в выслугу лет; заработную плату или доход (за каждый месяц страхового стажа), на которые начислены страховые взносы в ПФР; сумму заработка (за каждый месяц страхового стажа), который учитывается при назначении трудовой пенсии; сумму начисленных данному застрахованному лицу страховых взносов (за каждый месяц страхового стажа), включая страховые взносы за счет работодателя и страховые взносы самого застрахованного лица; периоды выплаты пособия по безработице; периоды военной службы и другой приравненной к ней службы, включаемые в общий трудовой стаж; сведения о назначении (перерасчете), индексации и начислении пенсии. Информация ИЛС относится к категории конфиденциальной по законодательству РФ.

В процессе трудовой деятельности сведения ИЛС систематически уточняются и дополняются.

Сведения о лицах, работающих по трудовому договору, представляют органам ПФР работодатели. Лица, занятые предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и самостоятельно уплачивающие страховые взносы, обязаны сами сообщать органам ПФР необходимую информацию. За невыполнение этой обязанности, указание недостоверных или неполных данных работодатели и застрахованные лица несут ответственность по законодательству РФ.

Каждому застрахованному лицу органами ПФР будет выдано свидетельство государственного пенсионного страхования с обозначением страхового номера и анкетных данных. Впервые поступающие на работу по трудовому договору лица получат страховое свидетельство по месту работы. В случае утраты страхового свидетельства выдается дубликат.

Органы ПФР обязаны своевременно вносить в ИЛС установленную законом информацию, бесплатно один раз в год знакомить застрахованного со сведениями, содержащимися в его ИЛС, разъяснять застрахованным и работодателям их права и обязанности, предоставлять органам, назначающим пенсии, необходимые сведения.

В случае несогласия со сведениями, внесенными в ИЛС, застрахованное лицо имеет право обратиться с требованием об их исправлении в органы ПФР либо в суд.

Персонифицированный учет позволит более точно прогнозировать изменение соотношения численности занятого населения и пенсионеров как в целом по стране, так и по отдельным профессиям, более точно определять необходимые расходы и размер страхового пенсионного тарифа.

------------------------------------------------------------

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 168.

Мачульская Е.Е.