"Ближайшие перспективы развития российского банковского законодательства" (Гузнов А.Г., "Законодательство", 1997, N 6)

Ближайшие перспективы развития
российского банковского законодательства

2 сентября 1997 г. началась осенняя сессия Государственной Думы. Как было заявлено на первом ее пленарном заседании, основные усилия будут сосредоточены на дальнейшей разработке экономического законодательства, в том числе и банковского. В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находятся несколько законопроектов по вопросам банковской деятельности, можно ожидать появления еще нескольких законодательных предложений.

В июне 1997 г. Государственная Дума приняла проект Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Активную роль в подготовке данного проекта играли Банк России и Высший Арбитражный Суд. Одновременно был принят проект Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Эти документы дополняют друг друга. С правовой точки зрения принятие отдельного законодательного акта, регулирующего правоотношения, связанные с банкротством именно кредитных организаций, обусловлено тем, что Банком России накоплен значительный опыт осуществления мероприятий, направленных на предотвращение банкротства банков, а они серьезно отличаются от мер, применяемых к иным видам коммерческих организаций. Вместе с тем подчеркнем, что проект Закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций исходит из принципов, которые заложены в проекте Закона о несостоятельности (банкротстве). Остановимся на особенностях регулирования процедуры банкротства кредитных организаций.

Так как банкротство кредитной организации - это процесс, затрагивающий значительный круг юридических и физических лиц-клиентов банка, то главную роль должны играть процедуры, направленные на предотвращение несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. Указанные действия осуществляются до отзыва лицензии на осуществление банковских операций.

Мероприятия по предотвращению банкротства кредитной организации должны проводиться по требованию Банка России при активном содействии самой кредитной организации, ее учредителей (участников), государственных и муниципальных органов, а также Федеральной корпорации гарантирования вкладов (которая должна быть создана в соответствии с проектом Закона о гарантировании вкладов граждан в банках).

К числу таких мероприятий законопроект относит следующие:

а) процедуры, способствующие финансовому оздоровлению кредитной организации;

б) введение временной администрации для управления кредитной организацией;

в) предъявление Банком России требования о реорганизации (прежде всего - слиянии и присоединении) кредитной организации.

Необходимо подчеркнуть, что в ряде положений, связанных с регулированием мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, проект Закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций предъявляет повышенные требования к учредителям кредитных организаций. Это характерная тенденция банковского законодательства, которая не в полной мере совпадает с принципами гражданского законодательства, но отвечает потребностям и особенностям регулирования банковской системы. В частности, проект Закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций устанавливает необходимость участия учредителей (участников) кредитной организации в мероприятиях по предотвращению ее банкротства, в том числе под угрозой наступления мер субсидиарной ответственности по долгам кредитной организации, если последняя будет признана банкротом.

Особое внимание в проекте уделяется регулированию деятельности временной администрации. Функции последней аналогичны тем, которыми обладает орган внешнего управления в период судебных процедур банкротства. Временная администрация может быть введена лишь до момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Иными словами, все действия, которые направлены на спасение кредитной организации от банкротства, должны быть проведены до отзыва лицензии. После отзыва возможна только ликвидация, если, конечно, не будет оспорен сам факт отзыва лицензии.

Основные цели временной администрации - улучшить качество менеджмента в кредитной организации, создать условия для упорядочивания ее деятельности во взаимоотношениях с кредиторами и дебиторами. Проект очерчивает границы полномочий временной администрации в ее отношениях с руководителями кредитной организации и ее учредителями (участниками). В период деятельности временной администрации на основании ее ходатайства может быть введен мораторий на исполнение обязательств кредитной организации сроком до 3-х месяцев. Определенные меры, содействующие выходу кредитной организации из финансового кризиса, может принимать и Банк России.

Проект предусматривает сохранение существующего принципа, согласно которому рассмотрение дела о банкротстве кредитной организации в суде может быть начато только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Однако Банк России считает, что необходимо готовиться к такой ситуации, когда процедуры отзыва лицензии и возбуждения дела о банкротстве в суде окажутся не связанными друг с другом.

Независимо от принятия Федерального закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций уже в настоящее время необходимо уточнять процедуру отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций и их ликвидации вне рамок процедуры банкротства. Прежде всего требуется поставить правовые преграды расхищению имущества и документации кредитных организаций после отзыва у них лицензии. Значительное число банков после отзыва лицензии становятся "беспризорными". Причина в том, что процесс создания ликвидационных комиссий или иных подобных органов неоправданно затягивается, их деятельность не обеспечивается должным образом. Это не удивительно, ведь даже не определен орган, который мог бы активизировать процедуру ликвидации. В ряде регионов арбитражные суды не принимают заявлений Банка России о ликвидации банков после отзыва лицензии, мотивируя отказ тем, что данные организации должны ликвидироваться в порядке банкротства. Чтобы изменить положение, вероятно, имеет смысл внести соответствующие изменения и дополнения в "банковские" законы - "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности". Соответствующий проект в настоящее время находится на рассмотрении в Комитете Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и, вполне возможно, осенью 1997 г. состоится его первое чтение.

Эффективное развитие банковской системы и организация стабильного рынка банковских услуг требуют скорейшего принятия Федерального закона "О гарантировании вкладов граждан в банках ( и создания системы гарантирования вкладов физических лиц, а в дальнейшем и юридических лиц (кроме межбанковских депозитов). Очевидно, что введение системы гарантирования банковских вкладов должно происходить одновременно с работой по оздоровлению всей банковской сферы, так как к участию в такой работе могут быть допущены лишь "здоровые" в финансовом отношении кредитные организации. В этой связи принятие федеральных законов "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и "О гарантировании вкладов граждан в банках", а также дальнейшее совершенствование инструментов надзора за работой кредитных организаций (в том числе и нормативных) должно быть взаимосвязано.

Как известно, проект Федерального закона "О гарантировании вкладов граждан в банках" был принят в первом чтении более года назад. Но потребовалась долгая и напряженная работа, чтобы согласовать основные параметры вводимой системы гарантирования вкладов. И она еще не закончена. К настоящему моменту не решены два принципиальных вопроса - о размере взноса Российской Федерации в резерв создаваемой Федеральной корпорации гарантирования вкладов и о статусе самой Корпорации. На наш взгляд, при решении вопроса о статусе Федеральной корпорации необходимо закрепить ее юридическую независимость как от государства, так и от кредитных организаций. В то же время Федеральная корпорация должна функционировать в тесном взаимодействии с Правительством Российской Федерации и Банком России. Вероятно, построенной на таких принципах организации более всего подходила бы под определение "юридического лица публичного права", однако, к сожалению, российское гражданское право не знает такого института. В тоже время уже целый ряд организаций (в частности, Банк России) по своему статусу фактически являются таковыми.

Что же касается проблемы взноса, то его размер должен определяться прежде всего бюджетными возможностями государства, а также прогнозом выплат вкладчикам банков. Очевидно, что если система обязательного гарантирования вкладов будет вводиться в действие после санирования банковской системы, то общий объем выплат значительно уменьшится. Однако остается вопрос: кто сможет компенсировать потери вкладчикам в период санирования? Если до этого момента не будет создана Федеральная корпорация гарантирования вкладов, то, в соответствии со ст. 39 Закона о банках и банковской деятельности банки могут создавать добровольные организации гарантирования. Принципы функционирования добровольных организаций гарантирования должны быть согласованы на уровне специального федерального закона. С нашей точки зрения, в процессе разработки соответствующего акта следует учесть и соотношение действующих экономических нормативов и факта участия банков в добровольных организациях гарантирования.

Для стабилизации банковской системы необходимо разработать Федеральный закон "О противодействии легализации ("отмыванию") доходов, полученных незаконным путем". Мы считаем, что указанный документ должен быть нацелен, в первую очередь, на создание специальной федеральной системы, включающей Банк России и федеральные органы государственной власти, с выделением государственного органа, в сферу компетенции которого входили бы координация всех действий по предотвращению легализации преступных доходов, а также сбор и обработка информации о подозрительных сделках (в дальнейшем она должна поступать в правоохранительные органы).

По понятным причинам ключевым для данного проекта будет определение "легализации ("отмывания") доходов, полученных незаконных путем". Указанное понятие должно включать только доходы, полученные в результате совершения уголовно-наказуемых деяний. Отметим, что необходимость "отмывания" денег напрямую связана с деятельностью организованной преступности, и поэтому борьба с "отмыванием" денег практически во всех развитых странах считается одним из важнейших средств противодействия именно организованной преступности. Не случайно в ст. 1 Конвенции Совета Европы (Об "отмывании", выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности ( выражение "доходы от преступной деятельности" трактуется как "любая экономическая выгода, полученная в результате совершения преступления".

Одним из наиболее важных для обеспечения стабильного функционирования денежно-кредитной системы Российской Федерации является Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле". Он действует уже свыше четырех лет. За прошедшее время на его основе в РФ была создана действенная система валютного контроля, принято большое количество нормативных актов, регулирующих валютные отношения. Принятие новых законов и практика применения самого Федерального закона потребовали внесения в него изменений и дополнений. Проект Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле", соответствующим образом переработанный, уже готовится в вынесению на рассмотрение Государственной Думы. Он имеет следующие особенности.

1. Определено место данного Закона среди других федеральных законов. Установлено, что валютное законодательство составляют Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы. Нормы валютного законодательства, содержащиеся в других федеральных актах, должны соответствовать указанному закону (ст. 2 проекта).

2. Особое внимание уделено органам валютного регулирования и валютного контроля. В проекте разделяются понятия валютного регулирования и валютного контроля. Валютное регулирование расшифровывается как возможность государственного органа издавать нормативные акты по "валютным" вопросам. Валютный контроль сводится к контролю за соблюдением действующих законов и подзаконных нормативных актов в сфере валютного регулирования. Разделение (автономизация) сфер деятельности по валютному контролю и их четкое закрепление за разными органами позволит также персонифицировать ответственность органов валютного регулирования и валютного контроля.

3. Ряд изменений в законопроекте связан с уточнением понятия "валютные ценности". Так как нерезиденты Российской Федерации все активнее используют при совершении операций с резидентами рубли, а также учитывая повышающуюся привлекательность рублевых ценных бумаг, в том числе государственных, в проекте более четко предусматривается возможность накладывать определенные ограничения на нерезидентов при совершении подобных операций. При этом в законопроекте валюта Российской Федерации и ценные бумаги в валюте Российской Федерации в определенных случаях отнесены к валютным ценностям.

4. Многие нормы посвящены кредитным организациям, выполняющим функции агентов валютного контроля. Проект устанавливает, что контроль за кредитными организациями, а также наложение санкций на них при нарушении ими валютного законодательства осуществляет исключительно Банк России.

5. В проекте предусматривается разделение валютных операций на два вида: текущие и капитальные. Такое разграничение соответствует международному подходу (ст. XXX Статей соглашения Международного валютного фонда) и практике иностранных государств в данном вопросе. Однако принципы деления валютных операций отличаются от закрепленных в действующей редакции Закона.

Текущие валютные операции осуществляются резидентами и нерезидентами без ограничений. Перечень текущих операций определен законом. Капитальные операции, посредством которых осуществляется экспорт капитала из Российской Федерации, проводятся на основании разрешений Правительства Российской Федерации либо по его поручению федеральными органами исполнительной власти..

В проекте Закона вводится обязанность получить разрешение ЦБ РФ для осуществления экспорта капитала. На практике многие организации, осуществляющие вывоз капитала без соответствующего разрешения Банка России и наносящие этими действиями ущерб экономике Российской Федерации, ссылаются на отсутствие в действующем Законе Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" такого требования.

Капитальные операции, не названные в Законе (к ним относятся все валютные операции, не включенные в перечни текущих и капитальных, содержащихся в Законе), осуществляются без ограничений, если иной порядок не установлен Банком России.

6. В проекте прямо установлен запрет на осуществление расчетов в иностранной валюте на территории Российской Федерации. Исключения из этого правила могут устанавливаться только законом или нормативными актами Банка России. При этом Банк России может вводить такие расчеты только с целью защиты и обеспечения устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам.

7. Практика применения действующего Закона о валютном регулировании и валютном контроле показала, что "слабым местом" валютного законодательства является раздел об ответственности за его нарушение. Представленный проект призван исправить это положение. Он содержит особый раздел об ответственности за нарушение валютного законодательства, где определены отдельные составы правонарушений, предусмотрена дифференцированная система санкций, порядок их наложения и обжалования, а также условия освобождения от ответственности.

Необходимо отметить, что в сфере банковского законодательства наблюдаются и весьма тревожные тенденции. Нередко Государственной Думе приходится знакомиться с проектами федеральных законов, принятие которых во многом негативно повлияло бы на стабильность банковской системы, на сохранившееся доверие к ней кредиторов (в том числе вкладчиков-физических лиц). Так, летом 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон, устанавливающий субсидиарную ответственность Банка России по долгам банков и иных кредитных организаций, если Центробанк в течение определенного срока после отзыва лицензии не подавал заявления о признании указанных банков банкротами. Совет Федерации, правда, отклонил этот закон, передав его на рассмотрение согласительной комиссии. Кроме того, в Государственной Думе обсуждалось предложение о внесении изменения в ст. 35 ГПК РСФСР, в соответствии с которым кредиторы банков и иных юридических лиц, осуществляющих банковские операции (использована терминология проекта. - А.Г.), получали бы право требовать возмещения убытков от органов, производящих государственную регистрацию и лицензирование.

На рассмотрении в Государственной Думе имеются находящиеся на разных стадиях готовности законопроекты ("О защите прав граждан на рынке ценных бумаг", "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", "О государственной регистрации юридических лиц"), в результате принятия которых увеличилось бы число органов, осуществляющих контроль за деятельностью кредитных организаций. Например, проект Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", принятый Государственной Думой в первом чтении, предполагает, что федеральный антимонопольный орган будет контролировать антимонопольную деятельность финансовых (в том числе кредитных) организаций и сможет получать у названных финансовых организаций всю необходимую для осуществления контроля информацию (практически в неограниченном объеме), вмешиваться в деятельность финансовых организаций, в частности, расторгать соглашения, если указанные соглашения нарушают принципы антимонопольной деятельности и т.д. С точки зрения буквы проекта, объектом антимонопольного контроля являются Банк России (независимость которого определена Конституцией Российской Федерации), федеральные органы исполнительной власти и даже Правительство Российской Федерации.

Вызывает беспокойство, что в последнее время заметно усиливается стремление значительного числа органов власти (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) изменить содержание ключевых институтов банковского права, таких как банковская тайна. С достойным лучшего применения постоянством в Государственную Думу вносятся законопроекты, которые дополняют число органов государственной власти, имеющих право получать в кредитных организациях сведения, составляющие банковскую тайну. При этом речь часто идет не только о правоохранительных органах, но и об органах обеспечения деятельности органов власти. Так, Государственная Дума приняла, а Совет Федерации одобрил изменение ст.26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", в соответствии с которым право на получение сведений, составляющих банковскую тайну, по договорам, предполагающим осуществление операций со средствами бюджетов субъектов Российской Федерации, получают контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации. Причем ст. 9 того же Закона требует, чтобы для осуществления операций со средствами бюджетов органы государственной власти заключали с кредитными организациями договоры на конкурсной основе, и в этих договорах может быть указан орган, который обладает необходимыми контрольными полномочиями при осуществлении соответствующих операций. Вопреки этому очевидному положению была изменена общая норма, связанная с институтом банковской тайны.

Не может не тревожить и нормотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам финансового, банковского и валютного права. Такая деятельность прямо противоречит п."ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в республике Саха"Якутия", Башкортостане) функционируют и собственные законы о национальном банке и о банках и банковской деятельности. Подобные явления, безусловно, только мешают поддержанию стабильности российской банковской системы.

Гузнов А.Г.