"Применение законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации" (Князев С., "Российская юстиция", 1997, N 10)

Применение законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации

Действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации в целом создает необходимые юридические предпосылки для проведения избирательных кампаний различного вида и уровня и отвечает общепризнанным демократическим стандартам организации и осуществления избирательных процедур. Вместе с тем накопленный опыт применения законодательства о выборах свидетельствует, что в нем недостаточно четко урегулирован целый ряд имеющих принципиальное значение вопросов.

Прежде всего, на уровне субъектов Российской Федерации остро ощущаются пробелы в законодательстве, связанные с отсутствием гарантий периодичности назначения и проведения как региональных, так и муниципальных выборов. Обусловлено это тем, что, к сожалению, законодательство не устанавливает четких временных параметров полномочий выборных органов и должностных лиц. Так, в отношении представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации федеральное законодательство совершенно обходит молчанием вопрос о сроках их полномочий и, как следствие, не исключает возможности для установления в региональном законодательстве неоправданно продолжительных их рамок. Что же касается муниципальных органов власти, то применительно к ним в Федеральном законе от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.18) закреплено только, что сроки полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет.

Восполняя пробелы федерального законодательства, субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно сроки полномочий своих государственных и муниципальных органов. При этом по аналогии с федеральными органами власти в большинстве республик, краев, областей и других субъектов Федерации определен четырехлетний срок их полномочий. Однако такое решение вопроса вряд ли может быть признано удовлетворительным. Во-первых, отсутствие федеральных нормативов, касающихся временных рамок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, создает возможности для произвольного установления ими сроков своих полномочий, значительно превышающих четырехлетний период. Помимо этого, они получают возможность продлевать сроки своих полномочий, ссылаясь на отсутствие в федеральном законодательстве максимальных временных пределов обладания ими. Не следует забывать и о том, что в соответствии со ст.71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении федеральных органов. В этой связи не вызывает сомнения тот факт, что использование гражданами активного избирательного права (права избирать) и обладание ими пассивным избирательным правом (право быть избранным) напрямую зависят от установленных сроков полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому было бы целесообразно именно на уровне федерального закона зафиксировать максимальный, по нашему мнению, пятилетний срок полномочий государственных и муниципальных органов власти в субъектах Российской Федерации. Это не только соответствовало бы требованиям Конституции Российской Федерации, но и юридически надлежаще обеспечивало периодичность проведения региональных и местных выборов, а также исключало возможности для нелегитимного продления сроков полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Уклонение от назначения выборов также становится, как свидетельствует практика целого ряда краев и областей, малоприятной действительностью сегодняшнего дня. Не в последнюю очередь это происходит из-за несовершенства законодательства о выборах. Представляется, что сосредоточение правомочий назначения всех видов выборов на региональном уровне в руках законодательных органов власти не отвечает принципу разделения властей и не способствует созданию освобожденного от "корпоративной" заинтересованности депутатов механизма назначения выборов.

Возможным вариантом выхода из создавшегося положения могло бы стать закрепление в законодательстве положения о том, что выборы представительного органа власти назначаются главой исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерации и наоборот. В случае если все же выборы в установленный срок не назначены уполномоченными на то субъектами, решение об их проведении должна принимать избирательная комиссия соответствующего уровня. А своеобразной дополнительной гарантией обязательности проведения выборов могла бы послужить предусмотренная законом возможность назначения даты выборов по решению судебных органов. Это правило в настоящий момент предусмотрено в Федеральном законе от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и действует только в отношении муниципальных выборов. Распространение же его и на выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации не только способствовало бы унификации законодательства о выборах, но и отвечало интересам действенного юридического обеспечения избирательных прав граждан.

Требует правовой оценки и сложившаяся за последние годы широкая практика отмены и переноса выборов. Так, только в Приморском крае за последнее время трижды отменялись различные выборы: губернатора края (1994 г.), мэра г.Владивостока (1996 г.), Думы Приморского края (1997 г.). Причем во всех этих случаях решения об отмене выборов принимались во внесудебном порядке. Несомненно, что такое было бы практически невозможно, если бы законодательство прямо устанавливало, что отмена выборов может иметь место лишь по решению суда и только при условии допущенных серьезных нарушений требований закона. Иное дело - перенос даты выборов. Такая практика тоже имеется, в том числе и в Приморском крае. Причем дважды и Приморский краевой суд, и Верховный Суд Российской федерации признавали перенос даты выборов в Приморском крае правомерным. Думается, однако, что сложившаяся практика переноса выборов должна быть подвергнута серьезному критическому осмыслению. По крайней мере целесообразно прямо зафиксировать принципиальное отношение к такой возможности на уровне федерального закона. И несмотря на имеющийся опыт, представляется, что это отношение должно быть все же негативным. Объясняется это тем, что при переносе даты выборов становится практически невыполнимым конституционное требование об обеспечении равенства избирательных прав граждан как в отношении самих избирателей, так и, в особенности, применительно к кандидатам в депутаты или главы исполнительной власти.

Серьезного внимания заслуживает вопрос о принципах организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России (ст.32) и Федеральным законом от 6.12,94 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (ст.3) граждане Российской Федерации участвуют в выборах добровольно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В дополнение к этим принципам некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают и иные условия проведения выборов, касающиеся, в частности, их альтернативности. Например, в ст.66 Устава - Основного Закона Читинской области - прямо предусмотрено, что выборы главы администрации области проводятся на альтернативной основе. В Приморском крае альтернативность как обязательное условие выборов прямо юридически не зафиксирована, но вытекает из положений целого ряда краевых законов. Так, в соответствии с Законом Приморского края от 14 августа 1995 г. "О выборах губернатора Приморского края" (ст.22), если на должность губернатора зарегистрирован только один кандидат, то выборы по решению избирательной комиссии Приморского края откладываются для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Однако нельзя признать нелегитимной практику проведения выборов в субъектах Российской Федерации на неальтернативной основе, если их законодательство не рассматривает альтернативность в качестве обязательного условия формирования государственных и муниципальных органов власти. Поэтому неубедительной представляется критика с позиций действующего федерального законодательства президентских выборов в Республике Калмыкия на том основании, что в избирательные бюллетени был внесен только один кандидат. Согласно Конституции Российской Федерации и федеральным законам альтернативность не является обязательным требованием при проведении региональных и муниципальных выборов, вследствие чего она может вытекать только из законодательства субъектов федерации.

Нуждается в переосмыслении и практика законодательного регулирования избирательных цензов. Не вызывает сомнения, что предусмотренные законодательством ряда субъектов Российской Федерации языковые (Республика Марий Эл), образовательные (Хабаровский край) и другие цензы неправомерно ограничивают избирательные права граждан. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (ст.4) в отношении обладания пассивным избирательным правом субъекты Федерации вправе устанавливать только ограничения, связанные с возрастным цензом и цензом оседлости. Так, дополнительным условием приобретения гражданином России пассивного избирательного права на выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено достижение им определенного минимального возраста, не превышающего тридцати лет.

Как свидетельствует анализ уставов краев, областей и других субъектов Федерации, почти все они воспользовались делегированным им федеральным законодательством правом ограничения минимального возраста кандидата на выборах глав исполнительной власти. При этом некоторые из них (Нижегородская область, Тамбовская область и др.) установили и максимальный - шестидесятилетний возрастной рубеж, по достижении которого гражданин утрачивает пассивное избирательное право на губернаторских выборах. Представляется, однако, что ограничение пассивного избирательного права посредством закрепления верхнего возрастного предела кандидата на выборах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации вступает в противоречие с федеральным законодательством, произвольно ограничивает права граждан и не должно подлежать применению и правовой, в том числе судебной, защите.

Довольно распространенной нормой законодательства на уровне субъектов Российской Федерации (Приморский край, Архангельская область и др.) является положение о том, что главы исполнительной власти не могут избираться на эти должности более двух сроков подряд. Несомненно, что такое правило не лишено здравого смысла и способно стать действенной гарантией, препятствующей неоправданно длительному сосредоточению исполнительной власти в руках одного лица. Однако в современных условиях оно не может быть реально применимо, так как в соответствии со ст.55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Поэтому для того, чтобы стать обязательным условием проведения выборов глав исполнительной власти в субъектах РФ, оно должно быть подкреплено федеральным законодательством.

Привлекает внимание и вопрос об избирательных правах лиц с иностранным гражданством. Восприятие российским законодательством института двойного гражданства обусловливает необходимость определения возможностей соответствующей категории граждан России в обладании пассивным избирательным правом. К сожалению, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не содержит прямого ответа на этот вопрос. Однако из анализа ст.3 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" однозначно вытекает, что граждане Российской Федерации, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах. Как следствие, с юридической точки зрения неубедительными выглядят попытки отдельных субъектов Российской Федерации (Белгородская, Иркутская области и др.) ограничить право граждан России, одновременно являющихся гражданами других государств, избирать и быть избранными главами исполнительной власти.

Серьезного внимания заслуживает и вопрос о статусе, формах деятельности и гарантиях независимости избирательных комиссий. В этом отношении в законодательстве, и в особенности на уровне субъектов Российской Федерации, содержится еще немало пробелов и неиспользованных резервов. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что статус избирательных комиссий закрепляется весьма фрагментарно, а иногда даже и на подзаконном уровне. Так, в Приморском крае права и обязанности избирательной комиссии Приморского края определяются не законом, а положением, утвержденным постановлением краевой Думы. Если критически оценивать законотворческий опыт Думы Приморского края, то нельзя, к сожалению, не признать, что и возможности уставного нормотворчества в Приморском крае использованы в данном случае далеко не полностью. Несмотря на то, что в отличие от Конституции Российской Федерации Устав Приморского края содержит специальную главу, посвященную избирательной системе и референдуму, в ней почему-то ничего не говорится об избирательных комиссиях как органах, призванных обеспечить реализацию прав граждан избирать и быть избранными на территории края в государственные и муниципальные органы.

В таких условиях вряд ли можно говорить о надлежащем юридическом обеспечении деятельности избирательных комиссий как независимых органов, что может приводить на практике к негативным результатам. Так, постановлением мэра г.Владивостока от 4 октября 1996 г. самовольно были прекращены полномочия Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии. И только по заявлению граждан решением суда указанные действия мэра были признаны незаконными и восстановлен статус городской комиссии, которая в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" в своей деятельности независима от государственных органов и органов местного самоуправления и должна руководствоваться законом и интересами избирателей.

Для придания стабильности и большей независимости статусу избирательных комиссий необходимо решить целый ряд вопросов: уточнить порядок формирования избирательных комиссий; установить надежные юридические, организационные и социальные гарантии деятельности избирательных комиссий всех уровней и их членов; определить временные параметры деятельности избирательных комиссий, обеспечивающие непрерывность и преемственность их работы: предусмотреть невозможность досрочного прекращения полномочий избирательных комиссий (их членов) и их роспуска иначе, как на основании решения судебных органов и только по исчерпывающему перечню формально определенных обстоятельств.

Князев С.