"Коммерческая и банковская тайна: проблемы правового регулирования" (Скобликов П., "Российская юстиция", 1997, N 11)

Коммерческая и банковская тайна: проблемы правового регулирования

Различные аспекты обеспечения коммерческой и банковской тайны урегулированы в большом количестве нормативных актов, принятых с неодинаковыми целями и в разное время. Это предопределило немалые противоречия и пробелы в данном сегменте законодательства.

Прежде всего, законодатель не определил соотношение понятий "коммерческая тайна" и "банковская тайна". Является ли вторая особым случаем первой либо это самостоятельные правовые институты?

Дефиниция коммерческой тайны (а равно тайны служебной) дана в ст.139 ГК РФ в разделе "Общие положения", а содержание банковской тайны раскрывается в разделе "Отдельные виды обязательств", в ст.857 ГК РФ, путем перечисления сведений, ее составляющих. Расположение данных статей в Кодексе и отсутствие дефиниции банковской тайны дает основания предполагать, что коммерческая и банковская тайны соотносятся, как общее и особенное. Однако и иное толкование не исключается.

Между тем тот или иной ответ на данный вопрос существенно расширит или сузит сферу применения целого ряда отраслевых законов и подзаконных нормативных актов (см., например: ст.25 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г.; п.1 ст.7 Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" от 21 марта 1991 г.; п.4 ст.36 Закона Российской Федерации "О товарных биржах и биржевой торговле" от 20 февраля 1992 г.; приложение 3 к постановлению Правительства Российской Федерации от 23 января 1992 г. N 41 "О мерах по выполнению Закона РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР"; ст.8 Положения "О государственном комиссаре на товарной бирже", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 1994 г. N 152, и т.д.). В них прямо не упомянута банковская тайна, но некоторым образом ограничены действия должностных лиц и служащих с целью обеспечения тайны коммерческой, предусмотрена их гражданско-правовая, дисциплинарная и административная ответственность за ее разглашение. Немаловажно и то, что постановлением Правительства от 5 декабря 1991 г. N 35 утвержден перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. Непосредственно о банковской тайне в этих документах речь не ведется.

Появление коммерческой тайны в современной России связано с разрешением в конце 80-х годов предпринимательской деятельности, образованием коммерческих структур и, как следствие, конкуренцией между ними. Попытка регламентировать коммерческую тайну на законодательном уровне впервые была сделана в Законе РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" от 25 декабря 1990 г. (ч.2 ст.28).

В результате утечки конфиденциальной информации может быть причинен значительный экономический ущерб. Поэтому ограничение доступа к соответствующей информации является условием нормального функционирования коммерческой организации.

Вместе с тем доступ к определенным сведениям, охраняемым предприятием, является условием нормального функционирования целого ряда государственных органов и учреждений, осуществляющих управленческие, правоохранительные и контрольные функции.

Небезынтересно отметить, что еще в начале нынешнего века сотрудники российской сыскной полиции в ходе расследования преступлений сталкивались с отказами предпринимателей сообщать информацию по делу со ссылкой на коммерческую тайну (см., например: Кошко А.Ф. Среди убийц и грабителей: Воспоминания бывшего начальника Московской сыскной полиции. М.: Современник, 1995. С.403).

Вот почему важной и сложной задачей законодателя является эффективное правовое регулирование, позволяющее установить оптимальный баланс интересов предпринимателей, государства и общества в данном вопросе. Анализ действующего законодательства приводит к выводу, что этот баланс пока не найден.

Вопрос доступа к сведениям, составляющим коммерческую тайну, в Указе Президента России от 14 июня 1994 г. N 1226 "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности" был решен применительно к практике подразделений, осуществляющих расследование деятельности организованных преступных формирований. Согласно данному Указу банковская и коммерческая тайна не является препятствием для получения органами внутренних дел и иными компетентными ведомствами в установленном ими порядке сведений и документов о финансово-экономической деятельности, вкладах и операциях по счетам физических и юридических лиц, причастных к совершению бандитских нападений и других тяжких преступлений, совершенных организованными преступными группами.

Еще более радикально решен данный вопрос в тексте Федерального закона "О борьбе с организованной преступностью" (он в действие не вступил, будучи отклонен Президентом РФ). Там содержится специальная статья "Ограничения банковской и (или) коммерческой тайны", которая устанавливает, что непредоставление либо отказ предоставить специализированным подразделениям по борьбе с организованной преступностью сведения о финансово-экономической деятельности, вкладах и операциях по счетам физических и юридических лиц влечет наложение штрафа в размере до трехсот минимальных размеров оплаты труда на руководителей кредитно-финансовых, банковских или иных хозяйствующих субъектов по решению руководителя специализированного подразделения. Кроме того, согласно данному законопроекту, физические и юридические лица, осуществляющие кредитно-финансовые операции, гражданско-правовые сделки с имуществом, обязаны заявлять в специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью о финансовых и имущественных операциях своих клиентов, если имеются основания полагать, что такие операции могут быть связаны с незаконной деятельностью. За невыполнение этой обязанности также предусмотрены штрафные санкции.

В этой связи показательно, что в феврале 1997 года в адрес Правительства России был направлен проект "Спрут", являющийся совместной программой Комиссии Европейских Сообществ и Совета Европы и имеющий целью оказание помощи в борьбе с коррупцией и организованной преступностью государствам переходного периода.

Раздел данного проекта, посвященный вопросам уголовной ответственности за "отмывание" денег, содержит предложение о введении уголовной ответственности за умышленное недонесение банковскими и небанковскими финансовыми учреждениями о подозрительных операциях. Авторы проекта отмечают, что, возможно, это предложение - преждевременное, но Правительство России могло бы выразить желание уделить большее внимание оценкам, касающимся реализации таких мер на практике.

Вместе с тем в соответствии с п.2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия" указы Президента применяются, если только они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам.

Как вытекает из положений ст.26 Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (в редакции от 3 февраля 1996 г.), для получения органами внутренних дел справок по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также по счетам и вкладам физических лиц необходимы три обязательных условия. Запрос должен быть сделан: во-первых, органом предварительного следствия; во-вторых, по делу, находящемуся в его производстве; в-третьих, - согласован с прокурором.

Таким образом, вышеупомянутый Указ вступил в противоречие с Законом РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР".

При строгом толковании данного Закона органы дознания и органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, включенные в систему министерства внутренних дел, в том числе и специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью, не могут получить непосредственный доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну, поскольку в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством органами предварительного следствия они не являются (ст.125 УПК РСФСР). Отметим, что 27 июня 1997 г. Ассоциация российских банков направила в адрес Генерального прокурора, Министра внутренних дел и ряда других руководителей письмо "О соблюдении законности и профессиональной этики при осуществлении правомочий должностными лицами правоохранительных органов в банковских учреждениях", где говорится о недопустимости расширительного толкования ст.26 Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР".

А между тем по целому ряду преступлений в сфере экономики, в том числе по фактам незаконного предпринимательства, приобретения и сбыта имущества, заведомо добытого преступным путем, злостного уклонения от погашения кредиторской задолженности и прочим предварительное следствие вообще не проводится, они расследуются органами дознания (ст.126 УПК РСФСР).

Существенно также, что служба по борьбе с организованной преступностью, входящая в систему МВД России, не имеет в своей структуре следственных подразделений и, более того, ни одно из ее структурных подразделений не обладает статусом органа дознания.

В свою очередь требования ст.26 Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" вступают в противоречие с требованиями иных федеральных законов:

- ст.109 УПК РСФСР устанавливает, что по поступившим заявлениям и сообщениям о преступлениях органом дознания, следователем до возбуждения уголовного дела могут быть истребованы необходимые материалы и получены объяснения;

- ст.11 Закона РСФСР "О милиции" (п.25) дает право сотрудникам милиции при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции (в вышеупомянутом письме Ассоциации российских банков предлагается внести изменения в данную статью и приравнять помещения коммерческих банков к иностранным дипломатическим представительствам);

- ст.6 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" предусматривает, что при осуществлении данной деятельности может проводиться такое оперативно-розыскное мероприятие, как наведение справок (в отличие от оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, порядок наведения справок законодатель не детализировал).

С учетом интересов всех заинтересованных сторон эта правовая коллизия могла бы быть разрешена путем внесения изменений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР", для чего часть 2 ст.26 после слов "а при наличии согласия прокурора" целесообразно изложить в следующей редакции: " - органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие по делам, находящимся в их производстве". Аналогичное дополнение необходимо внести и в часть 3 данной статьи.

Это предложение, в частности, могло бы быть учтено при реализации Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. N 600. В ней предписано (см. пункт 2.4.23.) разработать и законодательно закрепить порядок получения правоохранительными органами сведений, составляющих коммерческую тайну (исполнители: МВД России, Госналоговая служба России, ФСНП России, Минфин России, ФСБ России, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Банк России, ФПС, ФАПСИ).

Однако принципиальное решение проблемы предполагает составление полного реестра законодательных и подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы коммерческой и банковской тайн, осуществление их системного анализа для выявления имеющихся пробелов и противоречий, разработку предложений по их устранению. Результатом такой работы мог бы стать Федеральный закон "О коммерческой тайне" либо "О коммерческой и банковской тайнах", в пакете с которым целесообразно принять законы о внесении изменений и дополнений в действующие правовые акты.

Необходимо отметить, что в комитетах Государственной Думы Федерального Собрания России в настоящее время как раз идет работа над законопроектом "О коммерческой тайне". Однако этот документ подготовлен без непосредственного участия всех заинтересованных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных, в нем не рассматриваются вопросы банковской тайны и пока законопроект не отвечает сформулированным выше задачам по комплексному решению проблемы.

Скобликов П.