Экологические преступления в новом УК РФ
Экологическая проблема в нашей стране, как и в большинстве стран мира, в настоящее время рассматривается в качестве одной из важнейших экономических и социальных проблем. Повышенное внимание к вопросам экологии объясняется тем, что, по мнению ученых, безответственное и потребительское отношение к природе поставило мир на грань экологической катастрофы. Природа находится в столь критическом состоянии, что ее неблагополучие уже отражается на условиях жизни и, следовательно, на здоровье людей, растет число генетических отклонений, сокращается продолжительность жизни.
Очевидно, что возлагать все надежды только на правовые средства и методы нельзя. Вместе с тем без серьезного правового обеспечения осуществление природоохранительных мероприятий невозможно. Именно этим вызваны интенсивные изменения и дополнения природоохранительного законодательства, которое представляет собой совокупность норм различных отраслей права. Несоблюдение природоохранительного законодательства влечет за собой применение штрафных санкций, административных и дисциплинарных взысканий, а в наиболее опасных случаях - уголовного наказания.
И хотя уголовное право не может рассматриваться как главное средство охраны окружающей среды, профилактическая функция уголовно-правового запрета наиболее опасных посягательств на окружающую среду и меры уголовного наказания, определяемые судом нарушителям природоохранительного законодательства, призваны сыграть значительную роль в борьбе с экологическими правонарушениями.
Вступивший в силу с 1 января 1997 г. Уголовный кодекс Российской Федерации впервые в истории уголовного законодательства нашей страны содержит самостоятельную главу "Экологические преступления", что служит одной из гарантий обеспечения предусмотренного Конституцией РФ (ст.42) права каждого на благоприятную окружающую среду. К числу экологических преступлений были отнесены такие общественно опасные деяния, которые посягают на экологический правопорядок и экологическую безопасность общества.
В процессе формирования этой главы была разработана система уголовно-правовых норм, обеспечивающих всестороннюю защиту окружающей природной среды от наиболее опасных посягательств. Диспозиции всех статей об ответственности за экологические преступления являются бланкетными и отсылают к различного рода законам и подзаконным нормативным актам, в которых сформулированы требования экологической безопасности. Одно из первых мест среди них занимает Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.*(1), который, не будучи уголовно-правовым актом, в то же время играет значительную роль при установлении пределов ответственности и признаков составов конкретных экологических преступлений.
Закон об охране окружающей природной среды определяет систему природоохранительных органов, принципы проведения государственного экологического контроля и государственной экологической дисциплины, устанавливает перечень платежей за природопользование, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, при вводе в эксплуатацию и при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов, включает ряд других положений, регламентирующих базовые природоохранительные отношения.
Признавая ведущую роль этого Закона, одновременно нельзя не отметить: несвоевременный учет назревших изменений в природоохранной деятельности привел к тому, что практическое использование названного Закона сегодня в некоторых случаях оказывается несколько затруднительным из-за наличия ряда статей декларативного содержания либо, наоборот, по причине отсутствия регламентации сложившихся на практике правоотношений.
Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается указанным Законом, она весьма обширна и многообразна, что становится очевидным при знакомстве с конкретными составами экологических преступлений.
Глава "Экологические преступления" нового УК объединяет 17 статей, предусматривающих ответственность за посягательства на окружающую природную среду в целом (носят общий характер - ст.246 - 248) и за специальные экологические преступления (посягают на отдельные объекты (компоненты, составные части природы) - ст.249 - 262).
Здесь мы остановимся лишь на экологических преступлениях, носящих общий характер, поскольку в рамках одной статьи не представляется возможным рассмотреть все экологические преступления.
Глава "Экологические преступления" помещена законодателями в раздел IX "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка". Подобное решение обусловлено тем, что родовым объектом экологических преступлений является общественная безопасность в широком смысле слова. В состав общественной безопасности входит экологическая безопасность, предполагающая сохранение благоприятных для человека и иных живых существ природной среды, а равно рациональное (без причинения трудно восполнимого ущерба) использование природных ресурсов.
Общие экологические преступления посягают на экологическую безопасность как окружающей среды в целом, так и населения. Указанные деяния представляют собой нарушения определенных правил, к соблюдению которых обязывают действующие в Российской Федерации законы и подзаконные акты. Ответственность за эти преступления в прежнем уголовном законодательстве не устанавливалась; исключение составляло преступление, которое было предусмотрено ст.222.1 УК 1960 г. (ст.247 УК 1996 г.).
В статье, с которой начинается глава "Экологические преступления", предусматривается ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве следующих работ: проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных научных или иных объектов (ст.246 УК).
Закон об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. запрещает разработку и реализацию проектов, ведущих к разрушению природной среды и природного равновесия (ст.67), а также принятие к эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов без выполнения необходимых экологических требований (ст.44).
В связи с этим и разработаны экологические требования, подлежащие обязательному выполнению при производстве перечисленных работ. Данные требования изложены в ряде законов и различного рода подзаконных актах, например, в Законе РФ "Об основах градостроительства в РФ" от 14 июля 1992 г.*(2), в Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной или иной деятельности*(3), в Правилах проектирования, строительства и размещения объектов*(4) и др. В соответствии с экологическим законодательством правила экологической безопасности должны быть соблюдены уже на стадии проектирования объектов, поскольку последующее осуществление проектов, в которых указанные правила не учтены, приводит к колоссальным экологическим потерям. Примером тому может служить реализация проектов хозяйственного освоения Арала, Байкала, Волги, Кара-Богаз-Гола и пр. Все остальные виды работ (размещение, строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатация) тоже должны проводиться в соответствии с упомянутыми требованиями, которые конкретизируются применительно к каждому отдельному объекту в его экологическом паспорте.
Нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ могут выражаться не только в невыполнении соответствующих требований, но и в их ненадлежащем выполнении. Обязательным условием уголовной ответственности по ст.246 является наступление тяжких последствий; некоторые из них приведены в статье, в частности, существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовая гибель животных.
Существенным изменение радиоактивного фона признается в тех случаях, когда доза излучения природных радионуклидов (цезия, стронция, криптона и др.), оказывается выше установленных норм, что приводит к недопустимому облучению людей или к их радиоактивному загрязнению. Подобные изменения радиоактивного фона отмечались в районах, где ранее проводились ядерные испытания, где произошла авария на Чернобыльской АЭС в 1986 г., в местах эксплуатации предприятий ядерного топливного цикла, судовых ядерно-энергетических установок, региональных хранилищ радиоактивных отходов.
Учитывая повышенную опасность нарушения правил безопасности на объектах атомной энергетики, законодатель выделил эти нарушения при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики в самостоятельный состав преступления, отнеся его к числу преступлений против общественной безопасности (ст.215). По отношению к ст.246 данная норма является специальной и в силу правила о конкуренции общих и специальных норм подлежит преимущественному применению.
Вред здоровью как последствие рассматриваемого преступления заключается в причинении вреда здоровью хотя бы одного человека. Практически это должно выразиться в констатации соответствующим медицинским учреждением причинения тяжкого (ст.111) или средней тяжести (ст.112) вреда здоровью в результате нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ. Причинение аналогичного вреда в результате нарушения правил техники безопасности или иных правил охраны труда либо правил безопасности при производстве ряда специальных работ должно квалифицироваться по иным статьям УК в зависимости от конкретных обстоятельств дела (ст.143, 215, 216, 217, 219).
Массовая гибель рыбы - это уничтожение рыбы на значительных площадях либо в значительном количестве. На то, какую площадь или какое количество рыбы можно признать значительным, в каждом конкретном случае влияют величина популяции, ценность рыбы, ее хозяйственное значение, материальный ущерб и пр.
Под иными тяжкими последствиями, о которых говорится в ст.246, подразумеваются крупный материальный ущерб, массовое переселение людей, гибель лесов и другой растительности на значительной территории и т.п. Дать исчерпывающий перечень иных тяжких последствий не представляется возможным в силу их многообразия. Однако можно сделать вывод о том, что тяжким последствием может быть любое нарушение экологического равновесия, причиняющее существенный или трудно восполнимый ущерб окружающей природной среде, в том числе живым организмам, включая и человека.
К ответственности за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ могут быть привлечены только те лица, которые обязаны обеспечить соблюдение указанных правил. Эта обязанность может быть возложена на них законом, подзаконным нормативным актом или приказом и должна быть доведена до их сведения. В качестве примера можно назвать конструктора ядерного реактора, руководителя строительства предприятия и пр. Поскольку в ст.246 выделена стадия ввода в эксплуатацию, постольку к ответственности могут быть привлечены и члены приемной комиссии (в пределах возложенных на специалистов различного профиля задач).
Включение в УК рассматриваемой нормы восполняет существовавший до этого пробел и является социально обусловленным, практически необходимым. Вместе с тем в процессе применения ст.246 могут возникнуть определенные трудности. Исследуемый состав преступления сконструирован по типу материальных составов, что предполагает наличие действия или бездействия, т.е. нарушение правил, последствий, перечисленных в статье, и причинной связи между ними. Вполне очевидно, что нарушение правил при проектировании объектов еще не может повлечь перечисленных в ст.246 последствий: они наступают в последующих стадиях работ.
Поэтому нарушение соответствующих правил охраны окружающей среды при проектировании объектов может быть квалифицировано только как покушение на рассматриваемое преступление. Однако подобное решение вопроса возможно лишь при наличии прямого умысла. Его отсутствие (при косвенном умысле или неосторожной вине) такую квалификацию исключает. Следовательно, если указанные в ст.246 последствия не наступили, это исключает уголовную ответственность за упомянутое деяние. Вместе с тем законодатель приравнял по степени опасности такие нарушения (при проектировании) к нарушениям правил при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, предусмотрев и за них наказание в виде лишения свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет либо без такового. Представляется, что выходом из создавшегося положения может служить выделение нарушения правил охраны окружающей среды при проектировании объектов в самостоятельный состав преступления.
Другой вопрос, который возникает при ознакомлении со ст.246, касается последствий этого деяния. Подготовленные в соответствии с новым уголовным законодательством учебники*(5) и комментарии УК утверждают, что вред здоровью как последствие нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ может выразиться в тяжкой, средней тяжести или легкой степени. Причинение легкого вреда здоровью, согласно категоризации преступлений (ст.15 УК), относится к преступлениям небольшой тяжести. Санкция ст.115 (умышленное причинение легкого вреда здоровью) не предусматривает даже краткого срока лишения свободы. Законодатель же, упоминая о вреде здоровью, далее называет и иные тяжкие последствия. Возникает вопрос: можно ли причинение легкого вреда здоровью отнести к тяжким последствиям?
До принятия действующего УК судебная практика отвечала на этот вопрос отрицательно. В частности, ст.85 УК 1960 г.*(6) включала наряду с другими последствиями и несчастные случаи с людьми или иные тяжкие последствия. Под несчастными случаями с людьми понимались гибель одного или нескольких лиц либо причинение им тяжких телесных повреждений*(7). Основываясь на практике применения УК 1960 г. и прибегая к буквальному толкованию закона, можно сделать вывод, что причинение легкого вреда здоровью при нарушении правил охраны окружающей среды при производстве работ нельзя признать преступлением, предусмотренным ст.246. Наконец, вопрос о форме вины при совершении анализируемого преступления. Он весьма сложен и подлежит, по-видимому, законодательному урегулированию. Однако подобный вопрос возникает и при рассмотрении других экологических преступлений общего характера (ст.247, 248), поэтому мы уделим ему внимание несколько позже.
Другая новелла экологических преступлений общего характера в новом уголовном законодательстве - установление ответственности за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст.247 УК 1996 г.).
К запрещенным видам опасных отходов относятся отходы токсичных химических препаратов, отходы атомной промышленности и др. Говоря о "производстве запрещенных видов отходов" законодатель не имеет в виду их изготовление в качестве цели каких-то производственных процессов. Речь идет о появлении этих отходов в результате процессов, направленных на другие (полезные) цели. К примеру, на предприятиях Российской Федерации на начало 1996 г. образовалось 89,9 млн т промышленных токсичных отходов и не все они были захоронены в соответствии с экологическими требованиями. Особую опасность представляют радиоактивные, бактериологические и химические вещества и отходы. Если названные вещества не могут быть использованы в процессе полезной деятельности при строжайшем соблюдении правил, обеспечивающих их безопасность для окружающей среды и человека, то они совсем не подлежат использованию и переработке и должны отправляться на захоронение.
Поэтому в случаях нарушения правил обращения с радиоактивными, бактериологическими и химическими веществами и отходами при их производстве, транспортировке, хранении, захоронении, использовании или ином обращении (приобретении, передаче, разрушении без разрешения компетентных органов и пр.) виновные могут быть привлечены к уголовной ответственности по ч.1 ст.247 при условии, что такое нарушение правил создало угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде.
О наличии угрозы причинения вреда свидетельствует констатация управомоченными органами факта превышения норм предельно допустимой концентрации радиоактивных, бактериологических или химических веществ или отходов на определенной территории, в том числе на предприятии, в жилом районе, в водоеме и пр. Однако уголовная ответственность наступает не при любом превышении норм предельно допустимой концентрации указанных веществ, а лишь при таком, которое может причинить существенный вред здоровью людей и природной среде. К настоящему времени медиками накоплен уже достаточный опыт по определению влияния экологического неблагополучия на здоровье людей. В частности, результаты клинико-эпидемиологических исследований показали, что с экологическими факторами связано возникновение аллергических заболеваний и хронических заболеваний органов дыхания у детей. Среди населения, проживающего на радиоактивно загрязненной территории, отмечен рост числа случаев рака щитовидной железы у детей.
В целом по стране эколого-демографическая ситуация и состояние здоровья населения характеризуется снижением рождаемости, ростом смертности населения, высоким уровнем общей заболеваемости, сокращением продолжительности жизни, что в значительной степени обусловлено неблагоприятной экологической ситуацией в ряде регионов.
Учитывая отсутствие реальных последствий нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов, законодатель отнес преступление, предусмотренное ч.1 ст.247, к числу преступлений небольшой тяжести.
Однако степень опасности этого преступления значительно повышается, если оно совершается в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации*(8), т.е. на территориях, находящихся в крайне экологически неблагополучном состоянии. В подобных случаях нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов квалифицируется по ч.2 ст.247. Так же квалифицируются и нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов, если упомянутые нарушения повлекли загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных.
Наиболее опасным видом (по характеру последствий) рассматриваемого преступления законодатель признает такое нарушение указанных выше правил, которое повлекло смерть человека либо массовые заболевания людей (ч.3. ст.247).
Загрязнение окружающей среды - это негативное физико-химическое, радиоактивное, биологическое и иное изменение качества природной среды (атмосферного воздуха, вод, почвы и пр.) в результате хозяйственной и иной деятельности человека, превышающие установленные нормативы вредного воздействия на окружающую среду. Наиболее распространенными загрязняющими поверхностные воды России веществами являются нефтепродукты, фенолы, легко окисляемые органические вещества, соединения металлов и пр. В результате аварии на Чернобыльской АЭС загрязненными радионуклидами оказались значительные территории России.
Отравление и заражение окружающей среды представляют собой разновидности загрязнения, заключающиеся во внесении в окружающую среду токсических веществ, которые вызывают болезни и гибель компонентов окружающей среды (в том числе и живых организмов).
Одним из опасных последствий воздействия загрязнений окружающей среды на организм человека следует считать генетические повреждения. Изучение частоты генетических нарушений у жителей городов с различными уровнями загрязнения воздуха, питьевой воды и почвы позволяет утверждать, что степень этих повреждений связана с суммарным загрязнением среды мутагенными и канцерогенными веществами. Так, мониторинг генетического здоровья в г.Кемерово показал тесную связь генетических повреждений у детей и суммарного загрязнения физическими и химическими агентами в загрязненных районах проживания с превышением общепринятых норм указанных повреждений в 2 раза и более.
Уровень загрязненности окружающей среды может быть определен довольно точно. Однако чтобы ст.247 в этой части стала "работающей" нормой, необходимо четко зафиксировать в законе, подзаконном нормативном акте или в руководящем разъяснении Верховного суда РФ, какое из превышений предельно допустимой концентрации вредных веществ в окружающей среде (воздухе, поверхностных или подземных водах, почве и т.п.) должно влечь за собой уголовную ответственность, а какое следует признавать административным правонарушением. Без подобного уточнения ст.247 останется только декларацией, не применяемой, а лишь пугающей лиц, виновных в загрязнении окружающей среды, нормой.
Кроме того, при анализе последствий нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов возникает еще один вопрос. Он касается угрозы причинения и причинения вреда здоровью.
Угроза причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде может быть установлена с учетом уровня превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ. При этом превышение должно по меньшей мере соответствовать уровню, при котором медики констатируют наличие реальной опасности для здоровья человека. Указание в статье на существенный вред исключает уголовную ответственность за угрозу причинения легкого вреда здоровью. Причинение вреда здоровью человека как последствие, предусмотренное ч.2 ст.247, предполагает наличие тяжкого или средней тяжести вреда здоровью хотя бы одного человека. Вместе с тем необходимо отметить, что для нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов характерно заболевание не одного человека, а неопределенного количества лиц, оказавшихся в сфере действия неблагоприятных экологических факторов. Например, потребление недоброкачественной питьевой воды вызвали в Центральном регионе в течение 1995 г. 9 вспышек дизентерии.
В тех случаях, когда начинаются эпидемии, т.е. распространение заразных болезней, значительно превышающее уровень заболеваемости, обычно регистрируемый в данном регионе, имеются основания говорить о массовом заболевании людей, которое закреплено в качестве особо квалифицированного признака в ч.3 ст.247. Другим особо квалифицирующим признаком данного деяния является смерть человека. К ответственности за указанное преступление могут быть привлечены лица, на которых возложена обязанность соблюдения правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Для вменения в вину рассматриваемого деяния должно быть доказано, что лицу было известно о такой его обязанности. Иначе лицо, виновное в нарушении правил обращения экологически опасных веществ и отходов, должно нести ответственность за фактически причиненный вред (например, по статьям о преступлениях против личности).
Заканчивая анализ названного состава, нельзя не отметить наличие в УК конкуренции ст.247 и ст.220 (последняя устанавливает ответственность за незаконное обращение с радиоактивными материалами). Ст.220 помещена законодателем в главу о преступле
