"Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (Демин А.А., "Вестник Московского университета", Серия 11, Право, 1998, N 4)

Понятие административного процесса и административно-процессуальный
кодекс Российской Федерации

Выполнение распоряжения Президента Российской Федерации о подготовке раздельных Административного кодекса Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации*(1) требует четкого понимания различия материальных и процессуальных норм в законодательстве.

Наиболее распространенная точка зрения на административный процесс выражена Ю.М.Козловым: "Реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные"*(2). На почве такого широкого понимания административного процесса невозможно выполнить указание Президента Российской Федерации о создании Административно-процессуального кодекса, поскольку требуется разграничение процессуальных и материальных административных правоотношений. И в научном смысле широкое понимание административного процесса неверно, ибо выполнение администрацией своих полномочий непосредственно, внесудебным путем - это не процессуальные отношения*(3).

Соотношение материального и процессуального права относится к принципиальным вопросам правоведения, потому как это методологический и общий вопрос. Вспомним В.И.Ленина: "...кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя "натыкаться" на эти общие вопросы. А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обрекать свою политику на худшие шатания и беспринципность"*(4). В области административного процесса мы все еще сталкиваемся с массой частного, не будучи достаточно теоретически подготовленными в осмыслении общего.

* * *

Первым провел деление права на материальное и процессуальное немецкий ученый Оскар Бюлов в своем труде "Die Lehre von den Prozesseinreden und Prozessvoraussetzungen" (1868), где он сформулировал процесс как юридическое отношение между сторонами и судом. Это не значит, что процессуальное право до Бюлова отсутствовало (всякое право, в том числе и процессуальное, в различных формах существует объективно, независимо от нашей воли), но теоретическое осмысление данного явления впервые было дано им.

С тех пор ученые понимают необходимость такого разделения, но часто в материальных кодексах находят процессуальные нормы, а нормы процессуальных кодексов называют материальным правом. Так, венский юрист Меркль утверждает, что любой административный акт есть процесс*(5). Правда, у Меркля, имеющего влияние на доктрину процессуальных отношений в Латинской Америке, никак не получается ответ на вопрос, не судит ли администрация, когда применяет закон к индивидууму. Латиноамериканские ученые говорят в этом случае о "параюрисдикционных" или квазисудебных функциях администрации*(6).

При разработке понятия административного процесса советские ученые стремились обеспечить законность в деятельности органов государственного управления путем упорядочения законом их властных действий и определения процедуры подобных действий при связях властей с гражданином. Поэтому А.Е.Лунев отмечал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, и применение норм материального административного права*(7). Он писал: "Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса"*(8). В академически научном смысле, однако, было бы неправильно думать, что процесс исполнительно-распорядительной деятельности - это и есть административный процесс. Одного желания при помощи процессуальных средств обеспечить режим законности в деятельности административного аппарата недостаточно для того, чтобы указанную деятельность назвать процессуальной. Таким путем укрепить законность невозможно: ведь если имеются причины нарушать материальное право, то вряд ли что-либо сможет воспрепятствовать нарушению и процессуальных норм.

В связи с этим нам представляется примечательной дискуссия виднейшего процессуалиста в административном праве Н.Г.Салищевой с венгерским ученым Ференцем Толди. Последний комментировал Административно-процессуальный закон 1957 г. в Венгерской Народной Республике и для определения круга отношений, охватываемых процессуальным правом, сослался на работу молодого К. Маркса, который в статье "Дебаты по поводу закона о краже леса" писал, что процесс есть только форма жизни закона, проявление его внутренней жизни*(9). Вслед за К.Марксом Ф.Толди делал вывод о том, что "материальное право только посредством порядка производства превращается в фактор, формирующий жизненные отношения"*(10). При этом, по нашему мнению, происходила вполне очевидная подмена понятий: не всякая последовательность взаимосвязанных действий есть процесс в юридическом смысле слова. Совершенно ясно, что К. Маркс высказался в философском смысле, и применение данного высказывания идеолога коммунизма к правоотношениям - это ошибка. Процесс как специальный термин юриспруденции отличается от процесса в философском смысле.

В общей теории права, к сожалению, мало внимания уделяется изучению процессуальных вопросов, их решение предоставляется юристам, работающим в отдельных отраслях права. Среди редких высказываний теоретиков права о процессе можно привести следующее: "Различаются нормы материального права (определяющие содержание прав, обязанностей и запретов, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений) и нормы процессуального права (определяющие порядок, процедуру, форму реализации норм материального права)"*(11). В указанном учебнике о процессе больше ничего не сказано. Да и приведенное различие очень неточно, если не сказать, неверно. Не всякая реализация нормы - процесс в правовом смысле. Правильно написал Д. М. Чечот о том, что в некоторых случаях и суд может действовать как административный орган*(12), а следовательно, его отношения не будут в этом случае процессуальными.

Схематически всю последовательность административных, управленческих отношений можно разбить на стадии:

1) совокупность мер по принятию правового решения (издание закона, нормы права, акта управления);

2) комплекс мер по реализации нормы права в ординарном порядке;

3) комплекс правовых же мер по принудительной реализации правовой нормы. Третья стадия представляется для правового метода регулирования общественных отношений основной, ибо без необходимости принуждения общественные отношения могут регулироваться и другими методами - моралью, внутриорганизационными нормами. Стадия разрешения спора является альтернативной. Каждая из стадий в правоведении обозначена самостоятельным термином (см. схему 1).

Схема 1

Принятие правовой нормы	Исполнение правовой нормы	Принуждение к исполнению правовой нормы	Разрешение спора о праве
Процедура	Процедура	Производство	Процесс

Основная часть процедуры выполнения субъектами права своих прав и обязанностей, в том числе и применение административных взысканий в рамках производства по административным делам, относится к материальным правоотношениям. По нашему мнению, В. В. Бутнев верно указывает на то, что даже меры ответственности, предусмотренные нормами материального права, могут быть реализованы "только в рамках материально-правовых, а не процессуальных отношений"*(13).

Одним из признаков процессуальных отношений, их непременной сущностью и содержанием В.Н.Протасов называет охранительный характер данных отношений. Он пишет: "Охранительное правоотношение в предложенной нами конструкции юридического процесса используется в качестве основания отграничения процессуальной процедуры от иных видов юридической процедуры - материальной и правотворческой"*(14). Аргументация автора, безусловно, обогащает представления о признаках процессуальных отношений, хотя и не может быть принята. Дело в том, что деятельность регулярной, активной администрации почти всегда связана с правоохранением. Милиция охраняет правопорядок, но ее действия в основном носят чисто материальный характер, характер простой реализации материально-правовой нормы, например, об охране общественного порядка. Точнее сказано у Д.М.Чечота и Н.Г.Салищевой: процессуальные отношения являются отношениями по выяснению правовой истины, и только. После такого выяснения признанная истина может восторжествовать, а может и нет, администрация может восстановить незаконно уволенного работника, а может растянуть этот процесс на десятилетия. Истина, выясненная в процессуальной деятельности уполномоченных органов, - лишь основание для возникновения следующих за ней материальных правоотношений по ее реализации, при которых охрана права может состояться, а может и не состояться. Именно потому в результате правовых процессуальных действий получают только ответ на вопросы, кто прав, законен ли акт применения права администрацией, соответствует он закону или нет. В процессуальных отношениях не охраняют права, а выясняют правовую истину, обоснованность притязания на право. Всякий раз законодатель, записывая в законе о том, что суд отменяет незаконное решение администрации, нарушает смысл процессуальных правоотношений. Процесс - это лишь выяснение истины, а не правоохранительное действие.

Поэтому утверждение В.Н.Протасова о том, что "охранительное правоотношение - основное отношение для юридического процесса"*(15), не может быть принято за основу в выяснении сущности процессуальных отношений.

Отличать административный процесс от других видов процесса Н.Г.Салищева предлагает по кругу дел*(16), т. е. по отношению к предмету административного права. Однако здесь возникают трудности при соотношении его с другими отраслями права (трудовое, земельное, финансовое и т. д.). Тут нужно либо признавать, что некоторые отрасли права, в сущности, являются административно-правовыми институтами, либо искусственно сужать сферу административного процесса, либо раздробить административный процесс как единый вид на множество специфических видов процесса типа трудового, дисциплинарного, арбитражного, медицинского, строительного и т. п. Представляется, дело значительно облегчилось бы и управление в государстве упростилось, если бы все властные отношения без разделения по признаку отраслей права решались в единых административных трибуналах, где процесс, естественно, был бы типично административным, по примеру гражданского процесса, в котором существует специализация дел по семейным, имущественным и другим вопросам, но их разрешение идет по одному типу процесса.

Многие ученые деятельность обычного гражданского суда по разрешению административных дел рассматривали в качестве административного процесса ввиду некоторых особенностей рассмотрения таких дел, прямо закрепленных в гражданско-процессуальных кодексах*(17). И.А.Иконицкая говорит о земельном процессе в том случае, когда тот же суд рассматривает споры по земельному праву*(18). Другие ученые, например Д. М. Чечот, настаивают на том, что никаких других процессуальных норм помимо гражданско-процессуальных (или уголовно-процессуальных при рассмотрении уголовных дел) в ходе осуществления правосудия суд не применяет*(19). По нашему мнению, такой спор может быть решен только на принципиальной основе, на основе объективно доказуемых критериев, которыми должны служить признаки и отличительные качества различных видов процесса.

Трудность выделения административного процесса в самостоятельный вид заключается и в том, что, как подчеркивал Д.М.Чечот, "гражданские процессуальные нормы сплошь и рядом включаются в законодательные акты многих отраслей материального права (гражданского, семейного, трудового, административного и т. д.)"*(20). Поэтому прежде чем определить понятие административного процесса, необходимо остановиться на вопросах публичного характера этого вида процесса, вопросах о наличии спора для признания процесса административным и о существовании трех сторон в административно-процессуальных отношениях, об особенностях процедуры и принципов административного процесса.

* * *

Публичный характер проявляется в сущности всех процессуальных отраслей права. Основа для выделения административного процесса в самостоятельный вид правоприменительной деятельности заключается в особом составе тяжущихся сторон и разрешающего спор государственного органа: одной из спорящих сторон является должностное лицо или государственный орган, наделенный государственно-властными полномочиями*(21). В странах, развивающихся по капиталистическому пути, эта особенность начинает проявляться уже с деления права на публичное и частное. Со времен Древнего Рима известна формула, высказанной юристом Домицием Ульпианом (170-228): "Publicum jus est, quod at statum rei romanae spectat, privatum quod ad singalorum utilitatem pertinet", что в переводе М.С.Строговича звучит так: "Публичное право есть то, которое относится к состоянию римского государства, частное право есть то, которое относится к пользе отдельных лиц, ибо существует польза публичная и польза частная"*(22).

Латиноамериканские ученые среди отраслей публичного права выделяют четыре процессуальные отрасли: уголовное процессуальное, гражданское процессуальное, трудовое процессуальное и административное процессуальное право. И в некоторых африканских странах, и в Латинской Америке, очевидно, под влиянием французской системы права, дисциплинарная ответственность не отличается в процессуальном смысле от административной процедуры. Так, к примеру, в Центральноафриканской Республике рассмотрение дисциплинарных проступков и наложение за них взысканий относится к административной процедуре*(23). При этом единого понятия административного процесса в развивающихся странах нет*(24).

Разграничение административного и дисциплинарного процессов проводят некоторые индийские ученые*(25), однако сегодня оно утрачивает значение в условиях создания в Индии административных судов, распространяющих свою юрисдикцию и на дисциплинарные вопросы государственной службы. В буржуазных странах континентальной системы права и в ряде развивающихся стран дисциплинарные дела рассматриваются в судах административной юстиции, и поэтому дисциплинарный процесс является обычным административным процессом в административном суде. На Кубе действует единый Закон о гражданском, административном и трудовом процессе*(26).

В Коста-Рике ст.150 Кодекса налоговых правил и процедур 1971 г. к полномочиям Административного трибунала по налогам относит применение дисциплинарных взысканий в виде штрафа, налагаемых на частных и должностных лиц "за недостаточное уважение к надлежащему порядку совершения актов по их компетенции", а также на стороны, специалистов, техников, свидетелей или иных лиц, касающихся деятельности этого Трибунала, на основании "нарушений дисциплины, осложняющих деятельность трибунала, кого-либо из его членов или любого чиновника или государственного служащего, принимающего участие в деле на основе его должностных обязанностей"*(27). Как видим, здесь понимание дисциплинарного проступка и процесса не всегда совпадает с общепринятым.

Таким образом, первым признаком административного процесса, отличающим его от иных видов процесса, является публичный характер правоотношений, вызывающих спор.

* * *

Спор, который характерен для процессуальных отношений, служит вторым необходимым признаком, позволяющим выделить административный процесс из материальных правоотношений. "Если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются"*(28), - справедливо отмечает Н.Г.Салищева. Бесспорная реализация материальных административно-правовых норм не требует наличия административного процесса. Совершенно правильно Д.М.Чечот называет юрисдикционную деятельность органов правосудия разрешением споров о праве*(29).

Спор может быть выражен вовне иском, жалобой, в иной предусмотренной в законе форме или в какой-либо обычноправовой форме, влекущей правовые последствия*(30). При взыскании контролером штрафа с безбилетного пассажира конфликт может иметь место, но административным спором его назвать нельзя. Спор - это не любое недовольство одной стороны административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор разрешить.

Отрицание же самой возможности именовать претензию гражданина к администрации иском распространено широко. Например, "отграничение исследуемого производства от искового должно проводиться по субъектному составу участников спора, по характеру их взаимоотношений и содержанию спорного правоотношения, по средствам и способам защиты права. Указанные особенности материально-правового и процессуального характера не позволяют рассматривать производство по административным делам в качестве подвида исковой формы судебной защиты права"*(31), - пишут А.И.Кудрявцева и В.Штайнер.

Административные иски похожи на те, которые в римском праве назывались actiones populares; это иски к общей пользе, они всегда полезны для общества, очищают его от публичного произвола, отражаются на всех и не служат лишь частной выгоде гражданина, ибо "вместе с правом обиженного ниспровергается и закон" и, наоборот, "борьба за право оказывается в то же время борьбою за закон"*(32). По Иерингу, последствием правонарушения должно быть не только восстановление нарушенного права, но обязательно также "моральное удовлетворение за беззастенчивое нарушение его права", выражаемое в виде штрафа с нарушителя*(33).

* * *

Третьим элементом процессуальных правоотношений является обязательное наличие трех сторон в деле: две стороны и арбитр.

Трехсторонний характер правоотношений - необходимый признак административного процесса, хотя по нему административный процесс и не отличается от иных процессуальных отраслей права.

Процессуальными действия администрации становятся немедленно, если сторон в правоотношении три: гражданин, должностное лицо, действия которого обжалуются, и лицо, уполномоченное решить вопрос по форме или по существу. Тогда мы здесь имеем такие элементы административного процесса, как: административный иск (подача жалобы); судья - должностное лицо, уполномоченное разрешать данный круг вопросов на постоянной или временной основе; вторая сторона процесса - бывший властный субъект обычного материального административного правоотношения, а теперь занимающий место ответчика по делу; предмет иска - обжалуемые властные действия ответчика и т. д.; ущемленный в правах субъект. Критерий наличия трех сторон в правоотношениях становится очевидно необходимым для отличия процессуальных отношений от материально-правовых.

Правоотношение, где выступают две стороны, - это типичное материально-правовое отношение. И наоборот, типично процессуальным является правоотношение, которое возникает по инициативе одного из трех участников административного процесса. Специфика состоит в том, что один из государственных органов или должностное лицо участвуют в процессе как ответчики, а другой государственный орган выступает в качестве уполномоченного государством на разрешение дела, в роли судьи. Объединение их в одном лице противоречит разумному смыслу, а в ряде стран (англосаксонской системы права) - и принципам естественного правосудия.

Процедура реализации государственным органом и гражданами своих прав и обязанностей в области административно-правовых отношений потому уже не может быть отнесена к процессуальным нормам, что в их реализации участвуют в основном два субъекта и ни один из них не имеет функции контроля за законностью действий обеих сторон правоотношения. В административный процесс включается процедура функционирования органа, рассматривающего спор двух сторон административного правоотношения, а также совокупность прав и обязанностей сторон, связанная с их положением перед административным судьей при подготовке дела, разрешении спора и, может быть, при исполнении решения административного суда.

Способов организации решения спора, вытекающего из административного правоотношения, из защиты прав гражданина, или, шире, способов проверки законности действий сторон административно-правового отношения может быть названо много: административный, судебный, административная юстиция, омбудсмен, панчаят, посредничество, ампаро, инквизиция, колдовство, общественная защита, habeas corpus, международный суд*(34). Три формы организации процессуальных методов разрешения административных споров наиболее распространены: в порядке подчиненности, в суде общего права, в административном трибунале (см. схему 2). Единый административно-процессуальный кодекс, регулирующий порядок разрешения споров с администрацией в любом из указанных проявлений административного процесса, позволяет унифицировать процедуру разрешения административных споров и требования к участникам правоотношений, укрепляет равенство граждан и режим законности.

Схема 2

I Начальник (процесс)	Должностное лицо	спор	Гражданин
II Суд общего права (процесс)	Должностное лицо	спор	Гражданин
III Суд административной юстиции (процесс)	Должностное лицо	спор	Гражданин

Сложнее выделить административный процесс в странах, где административные дела рассматриваются общим судом. Ученые затрудняются выделить административный процесс из общего судопроизводства, протекающего по типу уголовного либо гражданского процессов. В этой связи заслуживает внимания правовое регулирование административного процесса в Камеруне. Процедура деятельности Верховного суда Камеруна предусмотрена ст.9-15 Ордонанса N 72-6 от 26 августа 1972 г., регламентирующими организацию Верховного суда. Однако Законом N 75-17 от 8 декабря 1975 г. в Камеруне введена специальная процедура Верховного суда по административным делам*(35).

По нашему же мнению, ни место, ни процедура рассмотрения спора из административных отношений (например, в арбитражном суде) не влияют в окончательном виде на сущность, смысл процессуальных отношений. Конкретный факт лишь отражает достигнутый уровень юридической техники оформления публичных потребностей; правовое регулирование может быть распылено по отраслям права (административный, уголовный, земельный и т.п. процессы), систематизировано в общем виде (Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации) либо в отношении разнообразных государственных органов (тысяча судов административной юстиции в Великобритании) или территориальных административных судов (например, во Франции), копирующих систему судов общего права. При этом возникает бoльшая или меньшая степень удобства в пользовании правосудием. Это вопрос факта и достигнутого уровня правовой культуры. Но не всякое фактическое положение может говорить о его разумности.

* * *

Четвертым признаком самостоятельности административного процесса служат особенности его процедуры. К ним относятся возможность устного и письменного ведения дела, допустимость разрешения дела в отсутствие истца и ответчика, отсутствие многих жестких правил гражданского и уголовного процессов (упрощенная процедура), часто иная оплата процесса, иные принципы процесса.

Критерием административного процесса, отличающим его от иных видов процесса и процедур, является то, что он действует в сфере властных правоотношений, т. е. тогда, когда одной из ищущих толкования права в свою пользу сторон выступает орган государственного управления или должностное лицо. В этом смысле административный процесс шире всех видов процесса: он включает в себя и уголовный как спор, характерный для властных правоотношений. В то же время административный процесс совершенно не может включать или сам включаться в гражданский процесс, где обе стороны спора не обладают властными полномочиями. Из публичного характера административно-процессуальных отношений вытекают такие особенности, которые выделяют административный процесс из других видов процесса. Следовало бы ожидать, что эти публично-правовые споры будут разрешаться более внимательно и по более сложной процедуре, чем частно-правовые споры в гражданском процессе, однако история развития административного процесса говорит об обратном. Большинство ученых отмечает, что административный процесс выделился именно из-за более упрощенной, чем это обычно бывает в гражданских судах, процедуры рассмотрения дел. Например, индийский ученый К.Л.Бхатия, описывая деятельность Комиссариата по компенсациям трудящимся (ККТ), выражает удовлетворение тем, что названный орган, в функции которого входит разрешение споров по представлению, в частности относительно пенсий, не пользуется судебной процедурой, действует в упрощенном порядке. "Он может не следовать пунктуально всем техническим процессуальным требованиям законности, применяемым к спорным случаям при обычном порядке разрешения споров. Эта квазисудебная деятельность направлена на то, что юстиция не принесена в жертву на алтарь технических требований (процедуры. - А.Д.)"*(36). Вызывает удивление оптимизм автора, поскольку при этом он отмечает, что большинство граждан, обращавшихся за помощью в этот орган административной юстиции, безграмотно. В таком случае для чиновников указанного учреждения имеется полная свобода усмотрения*(37) в применении своей компетенции, поскольку бремя доказывания, как это предусмотрено и в обычном гражданском процессе, лежит в ККТ на обращающейся стороне.

На наш взгляд, одной из особенностей административного процесса, отличающей его от гражданского процесса, является возложение бремени доказывания на властную сторону административно-правового спора. Причем Д.Н.Бахрах обосновывает такое положение презумпцией невиновности нарушителя: "...индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя доказывания лежит на обвинителе"*(38).

Представляется, что обязанность именно властной стороны административно-правового конфликта доказывать противоправность деяни