"Законодательство субъектов РФ о государственной службе" (Шаров А., "Российская юстиция", 1996, N 7)

Законодательство субъектов РФ о государственной службе

Предметом анализа настоящей статьи станут следующие наиболее принципиальные вопросы: конституционный режим правового регулирования государственной службы в субъектах РФ; соотношение полномочий Федерации и субъектов РФ по регламентации государственной службы; иерархия нормативных актов, регулирующих отдельные вопросы госслужбы; типичные противоречия актов субъектов РФ федеральному законодательству о государственной службе; правовая регламентация социальной защиты государственных служащих в субъектах Российской Федерации.

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), определившего базовые принципы организации и деятельности государственной службы и закрепившего единство системы государственной службы федерального уровня и уровня субъектов РФ, остро поставило вопрос о конституционном режиме правового регулирования государственной службы.

Акты субъектов РФ, изданные до принятия Федерального закона должны, согласно его 29-й статье, быть приведены в соответствие с федеральным законодательством. Законы о государственной службе были приняты в 1994-1995 годах в республиках Бурятия, Татарстан, Башкортостан, Марий Эл, городе Москве, Свердловской области и ряде других регионов. Принятие их стало следствием правового вакуума регламентации государственной службы субъектов РФ (на федеральном уровне отсутствовали нормативные акты по данному вопросу).

Позиция, обосновывающая возможность регламентации субъектами РФ деятельности госслужбы, строится на толковании ряда статей Конституции РФ, определяющих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст.ст.71, 72). Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации (ст.73 Конституции РФ), поскольку данный вопрос не отнесен Конституцией РФ ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ). Более того, к ведению Российской Федерации относится только федеральная государственная служба (п."т" ст.71 Конституции РФ). На основании этого делается вывод, что в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование государственной службы, издавая нормативные акты, имеющие верховенство над федеральными актами. Указанная аргументация находит отражение, к примеру, в Законе Республики Башкортостан "О государственной службе в Республике Башкортостан" (ст.3), Законе Республики Татарстан "О государственной службе" (ст.3).

С этой позицией нельзя согласиться по следующим причинам. В соответствии с п."к" ст.72 Конституции РФ административное законодательство, частью которого является законодательство о государственной службе субъектов РФ, относится к совместному ведению и включает в себя федеральные законы, федеральные подзаконные акты и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76 Конституции РФ). Таким образом, государственная служба в субъектах РФ должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным. Иллюстрацией такого регулирования может служить ст.4 соответствующего Закона Свердловской области, определяющая, что "правовое регулирование государственной службы Свердловской области осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом Свердловской области, настоящим Законом, а также принятыми на их основе областными законами и указами губернатора Свердловской области". Аналогично вопрос о законодательстве о государственной службе решен во Временном положении о государственной службе г.Москвы (п.5), ст.3 Закона Республики Марий Эл, Законе Республики Бурятия (ст.4).

Следует отметить, что особенностью режима правового регулирования государственной службы является его ярко выраженный "разрешительный характер", проявляющийся в закреплении федеральным законодательством исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъектами РФ может осуществляться собственное правовое регулирование. К ним относятся: финансирование государственной службы; квалификационные требования к должностям; порядок ведения личных дел госслужащих и их поощрения; гарантии государственных служащих и др.

Отступление субъектами РФ от указанного перечня должно признаваться превышением их полномочий по регламентации вопросов государственной службы, влекущим за собой приведение акта субъекта РФ в соответствие с федеральным.

В чем наиболее типичные отступления?

Статья 5 Закона Республики Татарстан "О государственной службе" устанавливает собственную классификацию государственных должностей, разделяя их на конституционные государственные должности (высшие и главные) и административные государственные должности в Республике Татарстан (высшие административные государственные должности, главные специалисты, ведущие специалисты, специалисты). Отличное от данного в Федеральном законе деление государственных должностей дается и в Законе Республики Марий Эл, а также Законе Республики Башкортостан и Кодексе государственных должностей государственной службы Иркутской области.

Насколько правомерно закрепление актами субъектов Российской Федерации собственных классификаций наименований государственных должностей? Статьи 1 и 6 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", посвященные регламентации понятия, порядка учреждения и классификации государственных должностей, не содержат указаний на возможность изменения субъектами Российской Федерации групп государственных должностей (категории "А", "Б", "В"), установления иной классификации государственных должностей и т.п. Следовательно, деление государственных должностей в Российской Федерации является единым и распространяется на должности как федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов РФ. Единый перечень государственных должностей дается в Реестре государственных должностей государственной службы, утверждаемом Президентом Российской Федерации, а не главами исполнительной власти субъектов РФ.

Вместе с тем субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать государственные должности посредством уставов и конституций (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного обеспечения полномочий государственных органов, т.е. формировать государственные должности категории "А" (поскольку принятие уставов и конституций субъектов РФ отнесено к их исключительному ведению). Таким образом, государственные должности категории "А" должны включать в себя как должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (федеральный уровень), так и должности, учреждаемые конституциями и уставами субъектов РФ. Очевидно, что перечень должностей категории "А" должен иметь две части. Что же касается перечня должностей категорий "Б" и "В", то номенклатура указанных групп должностей предполагается общей как для федеральных органов власти, так и для органов государственной власти субъектов РФ. Следовательно, в субъектах РФ не может устанавливаться собственная номенклатура должностей категорий "Б" и "В". Однако это не означает, что вертикаль должностей от заместителя руководителя государственного органа до специалиста II категории не оставит места для варьирования внутри того либо иного органа субъекта РФ, государственном органе числа должностей той либо иной группы.

При отнесении тех или иных лиц, занимающих конкретные должности, к числу государственных служащих возникает ряд противоречий федеральному законодательству. Так, пп.1, 2 ст.5 Закона Республики Марий Эл относят к государственным служащим Президента, Председателя Государственного Собрания, Главу Правительства Республики Марий Эл, что не соответствует подп.1 п.1 ст.1 и п.1 ст.3 Федерального закона, определяющих, что госслужащим признается гражданин, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы, и, следовательно, лица, занимающие должности категории "А", не могут иметь статус госслужащего; их правовое положение должно определяться Конституцией Республики Марий Эл и специальными законами.

Довольно типичным для актов субъектов РФ является включение в число госслужащих руководителей либо служащих органов местного самоуправления. Отнесение указанных лиц к числу государственных служащих противоречит Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющему сотрудников и руководителей органов местного самоуправления как муниципальных служащих, статус которых регламентируется нормативными актами о муниципальной службе.

Законы о государственной службе в субъектах РФ, принятые до издания Федерального закона, предусматривают в качестве одного из видов дисциплинарных взысканий, применяемых к госслужащим, понижение в должности (п.4 ст.10 Закона Республики Марий Эл, п.1 ст.16 Закона Республики Бурятия, ст.10 Закона Республики Башкортостан), исходя из закрепления данного вида ответственности в Положении о федеральной государственной службе. Однако с принятием Федерального закона от 31 июля 1995 г., исключившего из перечня дисциплинарных взысканий понижение в должности, акты как федеральные, так и субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним. Необходимо учесть и то, что ст.14 Федерального закона не содержит положений о возможности изменения или дополнения перечня видов дисциплинарных взысканий субъектами РФ.

Вопросы, связанные с порядком применения и обжалования дисциплинарных взысканий, относятся к исключительной компетенции Российской Федерации и регулируются только федеральными законами. В то же время вопросы поощрения госслужащих могут решаться и на федеральном, и на региональном уровнях.

В ряде актов имеются запреты, не содержащиеся в федеральных актах, либо дается такая итерпретация, которая сужает сферу их действия. Так, в законах Республик Марий Эл, Татарстан, Башкортостан содержится запрет госслужащему (не предусмотренный Федеральным законом) осуществлять платное опекунство и попечительство, что несколько расширяет рамки ограничений, установленных для государственного служащего федеральным законодательством. Перечень запретов, связанных с госслужбой, данный в ст.11 Федерального закона, является исчерпывающим и не подлежит изменению актами субъектов РФ.

Общим для законодательства субъектов РФ о госслужбе является закрепление "за собой" полномочий по регулированию собственными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Так, согласно п.2 ст.4 Закона Республики Бурятия правовое регулирование отдельных видов государственной службы осуществляется соответствующими законодательными актами Российской Федерации и Республики Бурятия, что прямо противоречит п.2 ст.4 Федерального закона, в соответствии с которым регулирование данного вопроса осуществляется только федеральными законами. Более того, к ведению Республики Бурятия отнесено даже законодательство о федеральной государственной службе, чем нарушается п."т" ст.71 Конституции РФ, относящий данный вопрос к исключительному ведению Российской Федерации.

Безусловно, в актах субъектов Российской Федерации есть и нормы, с одной стороны, вписывающиеся в правовой режим регулирования государственной службы, а с другой,- содержащие положения, детализирующие и развивающие нормы, закрепленные федеральным законодательством. Это в первую очередь относится к регламентации социальных льгот и гарантий, дополнительных квалификационных требований, предъявляемых к госслужащим.

Типичным для законодательных актов субъектов РФ в сфере госслужбы является подробная регламентация гарантий государственных служащих, перечень которых расширен по сравнению с Федеральным законом. Есть все основания говорить о более высокой степени социальной защищенности служащих субъектов РФ по сравнению с федеральными госслужащими: специальные федеральные законы, конкретизирующие содержание социальных льгот для федеральных госслужащих, пока еще не приняты, тогда как в законах краев, областей и республик о государственной службе содержатся нормы прямого действия по указанным вопросам.

К примеру, госслужащему города Москвы гарантируются, помимо льгот, предоставленных Федеральным законом, бесплатная или льготная путевка с оплатой проезда к месту отдыха и обратно; бесплатное медицинское обслуживание его и членов семьи; льготный размер пенсии (до 80% денежного содержания по должности); бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта; 50%-ная скидка в оплате жилищных услуг; предоставление жилой площади при стаже не менее 10 лет и т.п.

Актами республик предусмотрена, помимо указанных гарантий, выплата единовременных пособий в случае гибели госслужащего (в размере годового денежного содержания) или повреждения здоровья (ст.13 Закона Республики Марий Эл); возмещение госслужащему или членам семьи в полном объеме ущерба, причиненного в связи с его деятельностью, уничтожением или повреждением его имущества (п.9 ст.13 Закона Республики Башкортостан).

Закрепление в актах субъектов РФ дополнительных гарантий государственных служащих за счет средств соответствующих краевых, областных или республиканских бюджетов позволяет значительно улучшить материальное и социальное обеспечение служащих аппарата государственных органов и тем самым привлечь к работе наиболее квалифицированных специалистов.

Процесс формирования собственной системы социальной защиты госслужащих РФ заслуживает пристального внимания и положительной оценки. Впрочем, если диспропорция в оплате труда, иных материальных гарантиях между госслужащими субъектов РФ и федеральными госслужащими будет сохраняться на достаточно высоком уровне, то с особой остротой встанет вопрос оттока госслужащих из федеральных органов власти в органы власти субъектов Российской Федерации. Решить проблему можно только в случае достижения паритета социального и материального обеспечения должностей федеральных госслужащих и служащих субъектов РФ при некоторой дифференциации уровня оплаты, связанной с особыми условиями службы, стажем работы, квалификационным разрядом и другими индивидуальными факторами.

В заключение отметим: правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации может и должно строиться исходя из установленного Конституцией РФ режима госслужбы Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Обновление законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе призвано обеспечить единство и эффективность деятельности органов государственной власти.

Шаров А.