"Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан" (Шейнин Х., "Российская юстиция", 1996, N 8)

Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан

Конституционное право каждого на судебную защиту означает, что любое лицо может подать жалобу о нарушении его прав и свобод в соответствующий суд, а последний обязан ее принять, рассмотреть по существу и вынести законное и обоснованное решение.

Надежным и эффективным инструментом реализации права на судебную защиту стал Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". С принятием его наблюдается постоянное увеличение поступления в суды дел о нарушении прав и свобод граждан. В 1991 году, когда применялся Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", в суды поступило 6590 жалоб, а в 1992 году - 10112. Названный Закон от 27 апреля 1993 г. снял препоны, установленные ранее действовавшим Законом и в ряде случаев мешавшие гражданину обратиться в суд. Стало возможным обжаловать действия и решения представительных органов, общественных организаций и других общественных объединений, а также воинских должностных лиц и органов военного управления. И количество обратившихся в суд за правовой защитой существенно возросло. В 1994 году таких обращений стало уже 27 тысяч, а в 1995 году - более 34 тысяч.

Активизации и повышению эффективности работы судов по разрешению жалоб граждан способствовало и постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", в котором разъяснены многие вопросы, возникшие в процессе применения закона.

Следующим шагом по пути обеспечения наиболее полной защиты прав и свобод граждан явился Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Прежде всего обратим внимание на то, что расширен круг органов и лиц, решения и действия которых могут быть обжалованы в суд. В их число включены теперь все государственные служащие. При этом подчеркивается, что ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст.5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Она устанавливает принципы государственной службы, включая ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Действие положений Закона от 27 апреля 1993 г. в отношении государственных служащих распространено также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

К коллегиальным и единоличным действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, отнесено и представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений).

В Законе от 27 апреля 1993 г. установлено, что могут быть обжалованы в суд коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Теперь в полном соответствии с содержанием ст.46 Конституции добавлено, что гражданин вправе подать жалобу, если приведенные последствия наступили в результате бездействия указанных в законе органов и лиц. Ведь общим принципом права является ответственность и за неправомерное бездействие, повлекшее вредные последствия. Приведенное дополнение снимает всякие сомнения на этот счет.

Принципиальным дополнением названного Закона является включение в него нормы о праве каждого получить и обязанности должностных лиц, государственных служащих предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Это согласуется и прямо вытекает из содержания части второй ст.24 Конституции Российской Федерации, предусмотревшей, что органы государственной власти и органы местного самоуправления и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

К официальной информации отнесены сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

Сведения, о которых идет речь, могут касаться прав и свобод, закрепленных в Конституции, основанных на ней законах и других нормативных актах, а также актах индивидуального характера о назначении, к примеру, повышенной пенсии, предоставлении льготы по оплате квартирной платы, льготного предоставления услуг и т.п. Это могут быть сведения, приведшие к ущемлению права собственности, жилищных, трудовых, избирательных прав; затрагивающие достоинство личности, свободу передвижения и др.

Граждане вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

Закон от 27 апреля 1993 г. приводит сроки для обращения с жалобой. В то же время он содержит правило, по которому пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. В связи с предоставлением права на обжалование информации, послужившей основанием для совершения действий, ущемивших права гражданина, возник вопрос о том, какую причину можно считать уважительной. В дополнение к закону сказано, что уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалуемых действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных законом.

В Законе от 27 апреля 1993 г. в части порядка рассмотрения жалобы содержится отсылка к правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, содержащиеся в самом законе процессуальные нормы как бы в расчет не принимаются. Видимо, это должно было компенсироваться тем обстоятельством, что 28 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс", которым гл.24.1 Гражданского процессуального кодекса была изложена в новой редакции, воспринявшей основные процессуальные положения названного Закона от 27 апреля 1993 г. В то же время Законы от 27 апреля и от 28 апреля 1993 г. разнятся в определении пределов их действия. В последнем вводится не предусмотренное Законом от 27 апреля 1993 г. ограничение на право обжалования в суд индивидуальных и нормативных актов, касающихся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации. Между тем ст.46 Конституции не допускает каких-либо ограничений права на обращение в суд, и если гражданин считает, что обжалуемое им действие или решение в области обеспечения обороны и государственной безопасности страны нарушают его права и свободы, он вправе и в этом случае искать защиту в суде. Сейчас эта точка зрения подкрепляется включением в Закон от 27 апреля 1993 г. новеллы, в соответствии с которой жалобы на незаконные действия и решения рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом от 27 апреля 1993 г.

Принципиальное значение имеет также дополнение закона нормой о распределении между участниками судопроизводства бремени доказывания. Об этом в названном Законе от 27 апреля 1993 г. ничего не говорилось. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, теперь возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. Понятно, что это правило облегчает гражданину защиту своих прав в суде.

До внесения в Закон от 27 апреля 1993 г. дополнений он оставлял в стороне вопросы ответственности за допущенные нарушения прав и свобод граждан, что, естественно, никак не способствовало повышению требовательности к рассмотрению обращений граждан.

Сейчас этот пробел восполнен. Названный закон дополнен нормой, в соответствии с которой суд, установив обоснованность жалобы, определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения, должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод граждан. Это значит, что в постановлении по делу должны быть указаны не только характер допущенных нарушений, но и орган, который должен применить к нарушителю те или иные предусмотренные законом меры.

В отношении государственных служащих, совершивших действия или принявших решения, признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления о его увольнении. При этом ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий или решений.

Существенным дополнением названного Закона является включение в него нормы о том, что убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями или решениями, а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (ст.ст.12, 15, 16, 151, 152, 1099-1101).

В Законе от 27 апреля 199З г. и в дополнениях к нему отчетливо проявляется заинтересованность государства в том, чтобы граждане отстаивали, в том числе и в суде, предоставленные им права и свободы и чтобы такие обращения не были для них обременительными. Это видно на примере распределения расходов, связанных с обращением за судебной защитой. Статья 9 Закона в том виде, как он был принят, содержит такое правило: "Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, если установит, что их действия (решения) были незаконными".

В дополнение к этой статье установлено, что судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением установленного срока.

Основная тяжесть работы по защите прав и свобод граждан ложится на суды общей юрисдикции и прежде всего на районные суды.

Необходимо вместе с тем отметить, что с появлением Конституционного Суда Российской Федерации он также играет большую роль в обеспечении гарантий судебной защиты прав и свобод граждан.

В 1995 году в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации рассмотрено 20 дел, 10 из них - по индивидуальным жалобам граждан на нарушение их прав и свобод законом, примененным в конкретном деле. В отличие от других судов Конституционный Суд не рассматривает жалобы на неправильное применение закона, приведшее к ущемлению прав граждан, и не разрешает гражданско-правовые и экономические споры, не рассматривает уголовные дела. Его назначение другое - проверять конституционность самих законов, в том числе тех, которые затрагивают права и свободы граждан.

На основании ч.4 ст.125 Конституции Российской Федерации и п.3 ч.1 ст.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданин, который считает, что его конституционные права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, вправе обратиться с жалобой в Конституционный Суд и просить проверить, конституционен ли закон. Под законом в данном случае понимается любой закон, будь то федеральный, федеральный конституционный либо закон субъекта Российской Федерации.

В случае признания закона или отдельных его частей неконституционными они утрачивают силу и не могут применяться. Таким образом, судебную защиту получает не только лицо, обратившееся с жалобой, но и другие граждане, права которых оказались под угрозой. Что же касается конкретного дела, в котором был применен закон, признанный неконституционным, то оно подлежит пересмотру в обычном порядке.

В числе многих законов или отдельных норм, признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации, есть ряд таких, которые препятствовали реализации права на судебную защиту. В их числе ст.ст.220.1, 220.2 и п.4 ч.2 ст.384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, п.8 ч.2 ст.60 Жилищного кодекса РСФСР.

Принципиальное значение для уяснения смысла положений ст.46 Конституции России имеет постановление Конституционного Суда от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ст.ст.220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса в связи с жалобой Аветяна В.А.

Гражданин В.А.Аветян обращался в суды общей юрисдикции с жалобами на незаконность постановления о применении в отношении него в качестве меры пресечения заключения под стражу и просил об отмене этого постановления. Однако в рассмотрении жалобы ему было дважды отказано на том основании, что в соответствии со ст.ст.220.1 и 220.2 УПК РСФСР такие жалобы могут быть принесены только лицами, реально содержащимися под стражей, и рассматриваются судом по месту такого содержания.

В постановлении Конституционного Суда по делу указывается, что из содержания ст.ст.220.1 и 220.2 УПК РСФСР следует, что обжалованию и судебной проверке подлежит не само содержание под стражей в отношении обвиняемого или подозреваемого, а законность и обоснованность применения этой меры.

Вынесение постановления об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу всегда ущемляет право на свободу и личную неприкосновенность независимо от того, исполнено или не исполнено это решение. Не только реальные ограничения, но и выявившаяся их опасность, прежде всего угроза потерять свободу, нарушают неприкосновенность личности, в том числе психическую, оказывают давление на сознание и поступки человека.

В то же время как исполненные, так и реально не исполненные постановления о заключении под стражу могут быть незаконными, необоснованными. Гарантией от таких произвольных ограничений свободы и личной неприкосновенности является право потребовать судебной проверки оснований для вынесения решений о заключении под стражу. Любой опасности ограничения свободы и личной неприкосновенности, в том числе при наличии законных оснований, должно противостоять право на судебное обжалование.

Запрет судебного обжалования вынесенного, но реально не исполняемого постановления об аресте, дает возможность органам дознания, следователям, прокурорам отступать от установленных в законе требований к основаниям применения этой меры, поскольку они не являются объектом судебной проверки.

Конституционный Суд постановил признать положение ст.ст.220.1 и 220.2 УПК РСФСР, ограничивающее круг лиц, имеющих право на судебное обжалование постановления о применении к ним в качестве меры пресечения заключения под стражу только лицами, содержащимися под стражей, и связанное с ним положение ст.220.2 УПК РСФСР о проверке законности и обоснованности применения заключения под стражу судом только по месту содержания лица под стражей не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст.46 (чч.1 и 2), а также ряду других статей Конституции.

Принципиальное значение для понимания и применения положений комментируемой статьи имеет и постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п.5 ч.2 ст.371, ч.3 ст.374 и п.4 ч.2 ст.384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К.М.Кульнева, В.С.Лалуева, Ю.В.Лукашева и И.П.Серебренникова.

В этом постановлении впервые признано, что установление условно-процессуальным законом конечной судебно-надзорной инстанции, каковой является Президиум Верховного Суда Российской Федерации, решения которой не подлежат пересмотру в порядке надзора, само по себе не влечет отказа в праве на судебную защиту для граждан, чьи права нарушены в результате судебной ошибки, поскольку наряду с обычными предусмотрены и дополнительные способы защиты этих прав в процедуре возобновления дел по ст.ст.384-390 УПК РСФСР.

В постановлении содержится такое положение: "Конституция Российской Федерации, формулируя право на судебную защиту, не исключает, а, напротив, предполагает возможность исправления судебных ошибок и после рассмотрения дела в той судебной инстанции, решение которой отраслевым законодательством может признаваться окончательным в том смысле, что согласно обычной процедуре оно не может быть изменено".

Конституционный Суд признал положение п.4 ч.2 ст.384 УПК РСФСР, которое ограничивает круг оснований к возобновлению уголовного дела лишь обстоятельствами "неизвестными суду при постановлении приговора или определения" и в силу этого препятствует в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина, не соответствующим Конституции РФ, в частности ее ст.46.

В постановлении Конституционного Суда от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности п.8 ч.2 ст.60 Жилищного кодекса РСФСР было указано на дискриминационный характер этой нормы, который проявляется, в частности, в том, что по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, ее реализация не предполагает обязательного, как во всех остальных случаях, судебного порядка признания лица утратившим право пользования жилым помещением. Вследствие этого на практике одинокие граждане, осуждаемые к лишению свободы, автоматически лишаются жилищными органами жилых помещений, нанимателями которых они являлись. Указанная норма Жилищного кодекса РСФСР признана Конституционным Судом не соответствующей Конституции Российской Федерации, в частности ее ст.46.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации в пределах своих полномочий активно участвует в защите прав и свобод граждан, выступая как судебный орган конституционного контроля.

Необходимо также отметить, что в соответствии с ч.3 ст.46 Конституции Российской Федерации каждому предоставляется возможность в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Сейчас возникла реальная возможность осуществления этой нормы.

Российская Федерация, как известно, вступила в Совет Европы и взяла на себя обязательства признать право на индивидуальные обращения в Европейскую комиссию по правам человека, обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. После того, как Россией будет ратифицирована Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, граждане и неправительственные организации, исчерпав все внутригосударственные средства правовой защиты, смогут не позднее шести месяцев после принятия окончательного решения по их делу обращаться через Европейскую комиссию в Европейский Суд с жалобой на нарушение государством прав и свобод, гарантированных названной Конвенцией.

Шейнин Х.