"Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов" (Уксусова Е., "Российская юстиция", 1999, N 1)

Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании
нормативных актов

Действие конституционного положения об обеспеченности судебной защитой охраняемых законом прав граждан и организаций безгранично расширило правовую возможность ее получения, включая и оспаривание заинтересованными лицами в судах общей юрисдикции нормативных актов по мотиву их несоответствия закону.

Рассмотрение в этих судах в рамках гражданского судопроизводства подобных дел отличается процессуальной спецификой, а именно особенностями судебного порядка их рассмотрения и разрешения. Необходимость единообразного их разрешения требует проведения соответствующих исследований, выявления процессуальных особенностей рассмотрения общими судами дел о проверке законности оспариваемых нормативных актов. Эти особенности обусловлены характером дел, объектом оспаривания - нормативным актом.

Остановимся на отдельных вопросах судебного порядка рассмотрения таких дел.

Требует безотлагательного разрешения проблема, в отношении которой ученые и практики занимают разные позиции, а именно: распространяется ли на дела об оспаривании нормативных актов специальный порядок производства, применяемый при рассмотрении жалоб на действия различных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений, должностных лиц по Закону Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Этот специальный порядок, действующий в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, включает общие правила ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены Законом от 27 апреля 1993 г. и инкорпорированы в гл.24.1 ГПК РСФСР.

По сути же этот вопрос сводится к двойственности в толковании пределов действия Закона от 27 апреля 1993 г., а точнее, допустимого объекта обжалования, в который либо включаются нормативные акты, оспаривание которых возможно в судах общей юрисдикции, либо исключаются.

Конечно, нельзя не признать, что объект обжалования по данному Закону весьма широк. Это, однако, не означает его безграничность (ст.239.3 ГПК РСФСР), ведь очевидно, что действие общего конституционного положения об обеспеченности судебной защитой прав и свобод граждан не покрывается пределами действия этого закона.

Однозначного разъяснения по поводу поставленного вопроса нет и в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

В постановлении от 21 декабря 1993 г. N 10 (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" дается разъяснение (п.6) о возможности обжалования в суд, наряду с индивидуальными, актов общенормативного характера в порядке, предусмотренном Законом от 27 апреля 1993 г. и соответственно гл.24.1 ГПК.

Согласно же постановлению от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) дела об оспаривании нормативных актов не относятся к делам по жалобам на действия органов власти, управления, должностных лиц по Закону от 27 апреля 1993 г. и на них не распространяется установленный специальный порядок производства. Эта позиция, на мой взгляд, оставляет меньше сомнений в отношении ее правильности.

В отличие от дел по Закону от 27 апреля 1993 г. дела об оспаривании нормативных актов возбуждаются не только в интересах граждан, но и юридических лиц, в отношении которых названный Закон не применяется. Интересы же их являются составной частью интересов неопределенного круга лиц, на которых оспариваемый нормативный акт распространяется в равной мере. В таких делах особый объект обжалования - нормативный акт (в целом или отдельные содержащиеся в нем правовые установления). В силу этого определить круг всех лиц, интересы которых затрагиваются его действием и поэтому юридически заинтересованных (опосредствованно) в исходе дела, невозможно.

Совсем иной объект обжалования в делах по Закону от 27 апреля 1993 г. В них таковыми выступают конкретные действия (бездействие) органов, должностных лиц в отношении граждан, которые вправе их обжаловать лишь в сроки, установленные данным Законом. Эти действия могут быть оформлены и в виде акта, но акта ненормативного характера. Как отмечается в п.3 указанного постановления Пленума Верховного Суда от 27 апреля 1993 г., дела, рассматриваемые в порядке гл.24.1, согласно ч.2 ст.232 и ч.3 ст.6 ГПК рассматриваются единолично судьей либо судом в коллегиальном составе. Здесь же особо подчеркивается, что дела, рассматриваемые в порядке гл.24.1, являются делами, возбужденными в интересах конкретных лиц - граждан. В отношении же дел о признании противоречащими закону актов, носящих нормативный характер, разъясняется, что они рассматриваются в соответствии со ст.231, 232 ГПК единолично (п.4 постановления) по общим правилам ГПК РСФСР с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации. ГПК же иного специального порядка, включающего такие изъятия и дополнения, в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в отношении дел об оспаривании нормативных актов не предусматривает. Нет и специальных законов, определяющих особый порядок производства в судах общей юрисдикции по подобным делам. Поэтому отнесение обозначенной категории дел к делам, возникающим из административно-правовых отношений, подчеркивает лишь специфику их содержания (характер публичности), а в реальности означает их рассмотрение в общем исковом порядке.

В то же время следует признать, что дела об оспаривании нормативных актов - это особая категория гражданских дел, которая характеризуется спецификой своего содержания (Российская юстиция. 1998. N 8. С.43-45).

Между тем эта специфика не препятствует рассмотрению подобных дел в общем (исковом) порядке. Исковой (спорный) характер производства по таким делам, предопределяемый характером требований заявителей, диктует необходимость и целесообразность такого решения вопроса. Обращаясь в суд, заявитель требует признания определенного нормативного акта (или его части) недействительным (незаконным), приводя правовые доводы, в силу которых законность акта подвергается сомнению. По мнению заявителя, акт в таком виде не должен иметь места по причине его противоречия федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Существование данного акта, содержащего правовые установления, являющиеся помехой в реализации заинтересованными лицами конкретных правовых возможностей, создает неопределенность в правовом регулировании.

Подобная неопределенность и сомнения в законности нормативного акта означают спорность предъявленного требования и потребность его рассмотрения в исковом порядке. Поэтому в настоящее время порядок рассмотрения таких дел должен основываться на общих правилах гражданского судопроизводства - правилах искового производства. Однако объект оспаривания, т.е. нормативный акт, предопределяет некоторые процессуальные особенности рассмотрения и разрешения таких дел. Следует учитывать отдельные специальные предписания в материальных законах Российской Федерации, допускающие возможность судебного оспаривания определенных нормативных актов.

ГПК же, по сути, содержит единственное специальное предписание в отношении подсудности дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств. Согласно ст.116 ГПК они рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом Российской Федерации.

Выявление других специальных процессуальных предписаний требует обращения к материальным законам (Российская юстиция. 1997. N 11. С.42-44). Нужно заметить, что объем их незначителен и они также затрагивают и правила подсудности.

В соответствии со ст.60 Закона РСФСР "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" дела о признании недействительными нормативных актов государственной власти краевого (областного) уровня подсудны краевому (областному) суду.

Согласно данному Закону, действие которого в соответствии со ст.10 распространяется на города Москву и Санкт-Петербург, требования о признании недействительным (незаконным) нормативного акта городского органа власти и управления подлежат предъявлению и рассматриваются по первой инстанции в судах общей юрисдикции этих субъектов Российской Федерации.

Обращение к материальному закону порой вызвано необходимостью и применения общих положений ГПК. В частности, в связи с отказом в принятии искового заявления по п.2 ст.129 ГПК РСФСР из-за несоблюдения порядка предварительного внесудебного разрешения спора, который предусматривается материальным законом.

Со ссылкой на данное основание судья Амурского областного суда отказал в принятии искового заявления главе администрации Амурской области, который обратился с требованием об отмене Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области", принятого Амурским областным Собранием 19 октября 1995 г., как противоречащего Федеральному закону "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Отказ в принятии заявления суд мотивировал тем, что в отношении названного областного Закона не была проведена юридическая экспертиза, предусмотренная постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации", а также не применялись меры к урегулированию спорных вопросов и разногласий с учетом результатов экспертизы.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала определение судьи об отказе в принятии заявления не соответствующим п.2 ст.129 ГПК и отменила его.

Проанализировав положения Указа Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и названного постановления Правительства Российской Федерации, Судебная коллегия установила, что в данных актах не содержится указаний на то, что до проведения Минюстом России юридической экспертизы оспариваемого правового акта он не может быть обжалован в областной суд. Наряду с этим она констатировала, что в соответствии со ст.60 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" закон, принятый Амурским областным Собранием, мог быть обжалован в областной суд. Кроме того, в определении судьи Амурского областного суда отсутствовала ссылка на материальный закон, которым был бы предусмотрен предварительный внесудебный порядок разрешения споров между представительной и исполнительной властями субъекта Федерации (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 5. С.1-2).

Из приведенного примера видно, что Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации спор, поставленный на рассмотрение суда по инициативе главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, расценила как спор между представительной и исполнительной властями субъекта Российской Федерации, признав отсутствие внесудебного порядка разрешения спора между данными субъектами. Но решающим является не тот факт, действовал ли глава администрации как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации или как частное лицо, а сам нормативный характер оспариваемого акта, спор о законности которого стал предметом судебного рассмотрения.

Поэтому правильная позиция Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по сути сводится к тому, что внесудебный порядок разрешения спора о законности нормативного акта, возникшего между представительной и исполнительной властями субъекта Российской Федерации, законодательством не предусмотрен. В этой связи отсутствие в материальном законе установлений в отношении предварительного порядка разрешения рассматриваемого спора не давало оснований для отказа в принятии искового заявления по п.2 ст.129 ГПК.

Действительно, в настоящее время нет федерального закона, предусматривающего обязательный предварительный порядок разрешения спора о законности нормативного акта. В этой связи по рассматриваемым спорам недопустимы ни отказ в принятии искового заявления по п.2 ст.129 ГПК РСФСР, ни оставление заявления без рассмотрения по п.1 ст.221 ГПК РСФСР.

Доцент МГЮА,

кандидат юридических наук

Е. Уксусова