"Лицензия на банковский аудит: отказ в выдаче и аннулирование" (Гузнов А.Г., "Законодательство", 1998, N 10)

Лицензия на банковский аудит: отказ в выдаче и аннулирование

Необходимость специального регулирования

Банковский аудит - это деятельность, которая тесно связана не только с частными, но и с общественными проблемами. В ней заинтересован не только банк, в отношении которого аудитор проводит проверку, но и, прежде всего, неограниченный круг потенциальных потребителей банковских услуг. От качества аудиторских проверок непосредственно зависит степень доверия клиентов банков к банковской системе. Особенно велико значение аудиторских проверок для тех банков, которые активно работают на международном рынке финансовых услуг. Поэтому и банковская система, и общество в целом заинтересованы в том, чтобы аудит банков проводился квалифицированно и в строгом соответствии с требованиями законодательства. Следовательно, необходимы механизмы, препятствующие появлению на рынке аудиторских услуг тех аудиторов, которые способны злоупотребить доверием общества.

Вместе с тем лица, являющиеся или желающие стать аудиторами банков, должны быть уверены в том, что их деятельность не получит субъективной оценки со стороны лицензирующего органа. Применение таких строгих мер ответственности, как отказ в выдаче лицензии на осуществление аудиторской деятельности в области банковского аудита (далее - Лицензия) или аннулирование Лицензии должно быть основано на правилах - ясных и недвусмысленных.

Действующие правила регулирования процедур отказа в выдаче Лицензии и ее аннулирования

В настоящее время порядок выдачи и аннулирования Лицензии определен:

а) Временными правилами об аудиторской деятельности, утвержденными Указом Президента Российской Федерации "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. N 2263 (далее - Временные правила);

б) Порядком выдачи лицензии на осуществление аудиторской деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении нормативных документов по регулированию аудиторской деятельности в Российской Федерации" от 6 мая 1994 г. N 482 (далее - Постановление N 482);

в) Положением Банка России "Об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации" от 10 сентября 1997 г. N 64 (далее - Положение N 64).

Полномочия Банка России в сфере регулирования аудиторской деятельности в банковской сфере закреплены в п.4 Постановления N 482, а также в ст.4 и 6 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В настоящее время завершается подготовка проекта федерального закона "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации".

Основания и процедура отказа в выдаче Лицензии

1. Основания отказа

В соответствии с п.10 Постановления N 482 Центральная комиссия может отказать в выдаче Лицензии, если какие-либо из представленных для ее получения документов не соответствуют требованиям Временных правил или указанного Порядка.

Согласно п.40 Положения N 64 Центральная аттестационно-лицензионная аудиторская комиссия (ЦАЛАК) Банка России может отказать в выдаче Лицензии, если какие-либо из представленных для ее получения документов не соответствуют требованиям Постановления N 482 или Положения N 64, а также если в ходе рассмотрения вопроса о выдаче Лицензии установлены факты нарушения аудиторской фирмой (аудитором) законодательства и нормативных актов Банка России при проведении аудиторских проверок.

Таким образом, основания отказа могут быть двух видов: "формальные" (А) и "содержательные" (Б).

А. Отказ связан с несоответствием документов аудиторской фирмы (аудитора), представляемых в ЦАЛАК Банка России вместе с заявлением о выдаче Лицензии (действительно для аудиторских фирм, как впервые получающих Лицензию, так и для обращающихся за новой Лицензией). Причины могут быть следующими:

а) отсутствие у аудитора стажа, необходимого для получения Лицензии на осуществление банковского аудита (п.28 Положения N 64);

б) несоответствие организационно-правовой формы аудиторской фирмы требованиям п.8 Временных правил (функционирование в организационно-правовой форме открытого акционерного общества);

в) несоответствие размера уставного капитала на момент государственной регистрации требованиям закона (ст.26 Федерального закона "Об акционерных обществах"; ст.14 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью");

г) отсутствие на момент представления заявления о выдаче Лицензии в штате двух аудиторов, имеющих квалификационный аттестат на осуществление банковского аудита (либо аудиторов, работающих по совместительству, занимая профессорско-преподавательские должности) (п.29 Положения N 64);

д) несоответствие структуры уставного капитала требованиям правила о преимуществе аудиторов (аудиторских фирм) (п.2 Постановления N 482; п.29 Положения N 64);

е) наличие в учредительных документах аудиторской фирмы направлений деятельности, прямо не связанных с осуществлением аудита (п.9 Временных правил);

ж) отсутствие документов, требуемых в соответствии с п.30 Положения N 64.

Б. Отказ связан с выявленными в деятельности аудиторской фирмы (аудитора) нарушениями законодательства и нормативных актов Банка России при осуществлении ими аудиторских проверок в кредитных организациях. Возможны следующие причины:

а) неквалифицированность проведенных аудиторских проверок, а также оказания иных аудиторских услуг (п.14 Временных правил);

б) необеспечение сохранности документов, получаемых и составляемых в ходе аудиторской проверки; разглашение их содержания без согласия собственника (руководителя) экономического субъекта, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации (ст.26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", п.14 Временных правил);

в) несообщение заказчику:

о невозможности своего участия в проведении аудиторской проверки данного экономического субъекта (наличие взаимосвязи между экономическим субъектом и аудиторской фирмой (аудитором), устанавливаемой в соответствии с п.11 Временных правил; отсутствие надлежащей Лицензии, в том числе окончание срока ее действия);

о необходимости привлечения к участию в проверке дополнительных аудиторов (специалистов) в связи со значительным объемом работы или какими-либо иными обстоятельствами, возникшими после заключения договора или получения поручения;

г) проведение аудиторской проверки кредитной организации, с которой у аудиторской фирмы (аудитора) существует взаимосвязь, определяемая в соответствии с п.11 Временных правил (п.58 Положения N 64);

д) нарушение иных требований законодательства, в том числе нормативных актов Банка России, в частности:

непредставление отчета о своей деятельности в сроки, установленные п.54 Положения N 64 (следует не позднее 15 августа текущего года сдавать отчеты о своей деятельности за период с 1 июля года, предшествующего текущему, до 1 июля текущего года);

неосуществление проверок кредитных организаций, имеющих филиалы, в объеме, установленном п.62 Положения N 64 (не менее 40 %);

несообщение в недельный срок в Банк России (Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения) об изменениях в регистрационных данных для внесения соответствующих изменений в Государственный реестр аудиторских фирм и аудиторов, получивших Лицензию (п.45 Положения N 64).

2. Процедура принятия решения об отказе

Решение об отказе принимает по итогам рассмотрения заявления аудиторской фирмы (аудитора) ЦАЛАК Банка России. Существующие нормативные акты не регулируют специально процедуру отказа, в том числе и взаимодействие структурных подразделений Банка России между собой при принятии указанного решения; эта процедура в настоящее время аналогична процедуре принятия решения о выдаче Лицензии и включает в себя следующие этапы:

1) подачу заявления аудиторской фирмой (аудитором) в территориальное учреждение Банка России с приложением требуемых документов;

2) осуществление проверки документов аудиторской фирмы (аудитора) территориальным учреждением; анализ деятельности аудиторской фирмы (аудитора) с учетом рассмотрения результатов ее работы в соответствии с п.65 и 68 Положения N 64; направление запросов в иные территориальные учреждения в соответствии с п.32 Положения N 64; подготовку заключения о возможности предоставления аудиторской фирме (аудитору) Лицензии; направление документов в Банк России (Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности);

3) рассмотрение документов в центральном аппарате Банка России в течение 60 дней, подготовка материалов для вынесения на ЦАЛАК Банка России;

4) принятие решения ЦАЛАК Банка России.

При принятии решения об отказе в выдаче Лицензии ЦАЛАК Банка России сообщает об этом аудиторской фирме (аудитору), которые вправе обжаловать решение ЦАЛАК Банка России в суд.

Основания и процедура аннулирования Лицензии

1. Основания

В соответствии с п.24 Временных правил Лицензия может быть аннулирована выдавшим ее органом в случаях:

а) обнаружения после выдачи Лицензии факта представления для ее получения аудитором (учредителями аудиторской фирмы) недостоверных сведений;

б) осуществления аудитором (аудиторской фирмой) аудиторской деятельности, не предусмотренной выданной ему Лицензией;

в) предоставления аудитором (аудиторской фирмой) полученных им в ходе аудита сведений третьим лицам без разрешения собственника (руководителя) хозяйствующего субъекта, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

г) вступления в законную силу приговора суда, предусматривающего наказание лица, занимающегося аудиторской деятельностью, в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в сфере финансово-хозяйственных отношений;

д) умышленного сокрытия аудитором (аудиторской фирмой) обстоятельств, исключающих возможность проведения аудиторской проверки экономического субъекта;

е) неоднократного неквалифицированного проведения аудиторских проверок или оказания аудиторских услуг.

Аннулирование Лицензии по иным основаниям не допускается.

2. Процедура принятия решения

Процедура аннулирования Лицензии частично регламентирована в существующих нормативных актах, прежде всего - в Положении N 64. При принятии такого решения выделяются следующие этапы:

а) направление территориальным учреждением Банка России в центральный аппарат Банка России ходатайства об аннулировании Лицензии (оно должно содержать исчерпывающую информацию обо всех допущенных аудиторской фирмой (аудитором) нарушениях) с одновременных извещением аудиторской фирмы (аудитора) о направлении такого рода ходатайства;

2) подготовка материалов к вынесению на ЦАЛАК Банка России;

3) принятие ЦАЛАК Банка России решения об аннулировании Лицензии либо отказе в удовлетворении ходатайства;

4) публикация решения ЦАЛАК Банка России об аннулировании Лицензии в "Вестнике Банка России".

Аудиторская фирма (аудитор) вправе обжаловать решение ЦАЛАК Банка России в арбитражном суде.

"Узкие" места процедур отзыва и аннулирования Лицензии

1. С точки зрения автора, существует "разрыв" между мерами, которые вправе принимать Банк России по отношению к аудиторским фирмам (аудиторам) при выявлении в их деятельности правонарушений, и такими мерами, как отказ в выдаче при обращении за новой Лицензией или аннулирование Лицензии.

В соответствии с п.65 Положения N 64 территориальное учреждение Банка России по месту нахождения кредитной организации в случае обнаружения (при проведении инспекционных и других проверок кредитных организаций) фактов неквалифицированного проведения аудита должно обсудить с соответствующей аудиторской фирмой (аудитором), зарегистрированной в регионе, выявленные нарушения или направить письмо с изложением своих замечаний аудиторской фирме (аудитору), зарегистрированной в другом регионе. Копия письма направляется территориальному учреждению Банка России по месту регистрации аудиторской фирмы (аудитора). Также в соответствии с п.68 Положения N 64 территориальное учреждение Банка России по месту регистрации аудиторской фирмы (аудитора) после получения и анализа всей имеющейся у него в распоряжении информации проводит с аудиторской фирмой (аудитором) деловую встречу (совещание), на которой рассматриваются замечания по качеству и полноте проведенного аудита и другие вопросы, связанные с деятельностью аудиторской фирмы (аудитора). Результаты деловой встречи (совещания) оформляются протоколом, который должен содержать констатацию основных замечаний (недостатков) по деятельности аудиторской фирмы (аудитора), объяснения аудиторской фирмы (аудитора) о причинах допущенных нарушений, предложения о возможных путях устранения нарушений и перечень принятых по результатам встречи решений.

При этом согласно подп."е" п.24 Временных правил и абз.2 п.71 Положения N 64 одним из главных оснований аннулирования Лицензии является неоднократное неквалифицированное проведение аудиторских проверок (т.е. два и более раза), а основанием отказа - неквалифицированное проведение проверок (п.14 Временных правил), т.е. даже один такой факт.

Представляется целесообразным, чтобы ЦАЛАК Банка России был бы вправе применять на основании ходатайства территориального учреждения Банка России меры административной ответственности, которые носили бы более мягкий характер, чем отказ в выдаче Лицензии или аннулирование Лицензии, однако могли рассматриваться (в том числе при рассмотрении дела о признании недействительности решения ЦАЛАК Банка России об отказе в выдаче Лицензии или аннулировании Лицензии в суде) как меры, предшествующие по обязательной в таком случае процедуре применению более строгих санкций. С нашей точки зрения, это могло бы быть предупреждение, которое выносилось бы (применительно к аудиторским фирмам (аудиторам), работающим в банковской сфере) ЦАЛАК Банка России на основании ходатайства территориального учреждения Банка России, содержащего сведения о фактах неквалифицированного проведения проверок, а также нарушениях законодательства. При этом решение ЦАЛАК Банка России о вынесении предупреждения могло бы быть обжаловано аудиторской фирмой в арбитражный суд. Наличие двух и более предупреждений, вынесенных ЦАЛАК Банка России, являлось бы основанием для аннулирования Лицензии на осуществление банковского аудита; одного и более предупреждений - основанием для отказа в выдаче Лицензии или для изменения срока действия Лицензии по сравнению с запрашиваемым аудиторской фирмой (аудитором).

Установление такой меры ответственности, как предупреждение, требует внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие аудиторскую деятельность, прежде всего - во Временные правила, а также в Положение N 64. Кроме того, соответствующая норма должна иметь общий характер и распространяться на все виды аудиторской деятельности. К сожалению, проект федерального закона "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" не предусматривает такого механизма.

2. Основная нагрузка при вынесении решений о применении мер административной ответственности к аудиторским фирмам (аудиторам), как правило, лежит на составе "неквалифицированное осуществление проверок". В настоящее время только в п.73 Положения N 64 указано, что о неквалифицированном проведении аудиторской проверки может свидетельствовать установление фактов несоответствия заключения аудиторской фирмы (аудитора) о достоверности бухгалтерской отчетности и выводов о достоверности отчетности кредитной организации за тот же отчетный период, полученных в ходе инспекционных и других проверок Банка России, а также неполное выполнение требований законодательства Российской Федерации или нормативных актов Банка России к проведению аудиторской проверки и содержанию аудиторского заключения. С точки зрения автора, необходимо уточнить понятие "неквалифицированное проведение аудиторских проверок" и закрепить его в виде общей нормы в федеральном законе "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации". Кроме того, для целей банковской деятельности Банк России на основе общей нормы мог бы подготовить разъяснение, которым могли бы руководствоваться территориальные учреждения Банка России при направлении заключений о выдаче Лицензии или ходатайств об аннулировании Лицензий, а также иные субъекты правоотношений, в том числе и при рассмотрении споров с участием аудиторских фирм (аудиторов) в суде.

3. В настоящее время отсутствует процедура обращения самой кредитной организации с ходатайством о применении мер ответственности к аудиторской фирме (аудитору) и не установлены правовые последствия такого рода обращения. А это бывает необходимо, особенно если кредитная организация считает, что аудиторская проверка проведена неквалифицированно, а также если выявлены случаи передачи аудитором сведений, полученных в ходе аудиторской проверки, третьим лицам без разрешения собственника - кредитной организации и если такая передача прямо не предусмотрена законом.

С нашей точки зрения, право на такого рода ходатайство должно быть закреплено в федеральном законе "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации". Вместе с тем, Банк России до появления общей нормы вправе своим нормативным актом установить возможность кредитных организаций обращаться в ЦАЛАК Банка России в случае, если деятельность аудиторской фирмы дает возможность применять меры ответственности, предусмотренные законодательством.

Кандидат юрид. наук, заместитель директора - начальник управления юридического департамента Банка России

А.Г.Гузнов