"Стандарты Совета Европы в области СМИ и российская действительность" (Шульженко Ю., "Российская юстиция", 1999, N 5)

Стандарты Совета Европы в области СМИ и российская действительность

Один из важнейших факторов прогресса любого общества - его всесторонняя, всеобъемлющая информированность. Особое, центральное место в данном процессе принадлежит средствам массовой информации. У них - важнейшая роль в деле внесения в сознание людей определенных идей, побуждающих их к соответствующему поведению, действиям. Мировой опыт свидетельствует, что чем выше степень политизации в обществе, тем весомей роль СМИ в политическом процессе. Примером этого, в частности, является и нынешняя ситуация в России. Недаром СМИ характеризуют как четвертую власть. В связи с этим не случайно столь пристально внимание к вопросам правовой регламентации статуса СМИ как на уровне всего мирового сообщества, так и каждого отдельно взятого государства.

В наиболее общей форме проблемы организации и деятельности СМИ урегулированы в ст.10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод - одного из основополагающих документов Совета Европы. В ней провозглашены две наиважнейшие взаимосвязанные свободы - свобода выражения своего мнения и свобода информации. Данные свободы являются предпосылкой реализации других прав и свобод и, в конечном результате, способствуют реальному воплощению в жизнь принципа разделения властей, созданию правового государства. Их реальность, гарантированность - условие эффективного функционирования СМИ. Важное значение здесь имеют и иные документы Совета Европы, особенно Европейской комиссии по правам человека, практика Европейского Суда по правам человека. Ими рассмотрено большое количество дел, связанных со свободой выражения мнения, свободой информации, деятельностью СМИ.

Статья 10 Конвенции, связанные с ней иные документы Совета Европы имеют особо важное значение для реформирующейся России. В прошлом в нашей стране принципы свободы выражения мнения, свободы информации, функционирования СМИ носили формальный, декларативный характер. Данным проблемам стало уделяться пристальное внимание в России лишь в последние годы, с началом демократических преобразований. Центральное место здесь заняло создание законодательной базы, которая регулировала бы, реально гарантировала свободу выражения мнения, свободу информации, деятельность СМИ. Эта работа ведется с учетом членства России в Совете Европы.

В наиболее обобщенном виде вопросы, связанные с деятельностью СМИ в нашей стране, закреплены в ст.29 Конституции Российской Федерации 1993 г. Она в целом касается свободы мысли и свободы слова. Прежде всего в п.1 ст.29 Конституции гарантируется свобода мысли и слова в нашей стране. Это означает невмешательство государства в формирование мнений и убеждений человека, его защиту от иного вмешательства, недопустимость идеологического диктата, насилия, контроля над личностью. Государство гарантирует беспрепятственное выражение мнения и убеждения по самым различным вопросам общественной жизни путем устного или письменного слова самыми различными средствами. Пункт 2 ст.29 Конституции в общем виде определяет правовые барьеры против злоупотребления свободой выражения мнения, свободой слова, свободой информации. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещена пропаганда социального, расового национального, религиозного, языкового превосходства. Наряду с гарантией свободы мысли, мнений, идей, убеждений в п.3 ст.29 Конституции установлена и такая гарантия, как недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Пункт 4 ст.29 Конституции закрепляет свободу информации. Это означает право каждого на свободу поиска, получения, передачи, производства, распространения информации любыми законными способами. Свобода информации теснейшим образом связана со свободой выражения мнений и свободой слова. Право на свободу информации требует соблюдения определенных ограничений, связанных с государственной тайной. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. В п.5 ст.29 Конституции гарантируется свобода массовой информации, наиболее значимого, влиятельного источника информации. Установлен запрет цензуры. Это положение имеет особо важное значение для процесса демократизации российской общественной жизни. В прошлые годы цензура была одним из основных средств подавления свободы выражения мнения, свободы слова, свободы информации. Одной из важнейших форм реализации свободы мнения, свободы информации является гарантированная п.1 ст.44 Конституции свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

Следует отметить, что, по сравнению с ст.10 Конвенции, ст.29 Конституции РФ более широко трактует свободу выражения своего мнения и свободу информации. В ней фактически речь идет о нескольких взаимосвязанных свободах - свободе выражения своих мнений, мыслей, идей, убеждений, свободе слова, свободе информации. Свобода слова выступает как одна из форм выражения свободы мысли, мнений, идей, убеждений. Статья 29 Конституции не расходится с Конвенцией. Конституция лишь в определенной степени расширяет и раскрывает ее содержание.

Положения, закрепленные в ст.29 Конституции РФ, нашли свое дальнейшее развитие и детализацию в целом ряде нормативных правовых актов. Среди них следует особо выделить Закон РФ "О средствах массовой информации" 1991 г., Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" 1995 г., Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене" 1996 г. Организацию и деятельность СМИ регулируют и иные правовые акты различного рода государственных органов. Например, Закон РСФСР "О языках народов РСФСР" 1991 года, указы Президента РФ "О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации" от 6 октября 1995 г., "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации" от 23 марта 1995 г., постановление Государственной Думы "О выполнении в Российской Федерации статьи 29 Конституции Российской Федерации" от 10 февраля 1995 г., постановление Конституционного Суда РФ о газете "Известия" от 19 мая 1993 г.

Центральное место здесь занимает регулирование таких наиважнейших вопросов, как поиск, получение, распространение информации, ограничения информации, статус СМИ, права и обязанности журналистов, гарантии их деятельности, ограничения, направленные против злоупотребления свободой информации; ответственность за нарушения свободы информации, и др.

Защита свободы выражения мнения, свободы информации, деятельности СМИ осуществляется, прежде всего, в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, временных и постоянных третейских судах. Данные вопросы в установленном законом порядке может рассматривать Конституционный Суд РФ. На сегодняшний день им вынесено несколько решений по делам, связанным со свободой информации.

С декабря 1994 г. в России действует особый орган - Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Ее основой задачей является содействие Президенту РФ в эффективной реализации им конституционных полномочий гаранта закрепленных в Конституции РФ прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации. Палата осуществляет свои функции самостоятельно. Вмешательство в ее деятельность не допускается. Она рассматривает споры, которые касаются таких вопросов, как ущемление свободы информации, нарушение принципа равноправия в сфере массовой информации, ущемление нравственных интересов детей, юношества в этой сфере массовой информации, и др. Вместе с тем установлено, что палата разрешает споры, иные дела, кроме тех, которые отнесены к юрисдикции судов.

Анализ указанных правовых актов свидетельствует о том, что ныне действующее российское законодательство о свободе информации, СМИ в основном соответствует актам Совета Европы и, прежде всего, положениям ст.10 Конвенции. Вместе с тем ознакомление с нормативными актами России и, в особенности, с практикой правоприменения свидетельствует о ряде недостатков в этой области, их противоречии в определенной степени Конвенции, иным документам Совета Европы. Так, правовые предписания о доступе к средствам международного информационного обмена и иностранных информационных продуктов сформулированы в достаточно общей форме и во многих случаях носят отсылочный характер. Это в значительной степени затрудняет возможность получения информации со стороны СМИ в данной области и тем самым реального обеспечения прав граждан на свободу информации. То же самое можно сказать о правовом регулировании государственной тайны. Перечень сведений, отнесенных к ней, определен в ст.5 Закона РФ "О государственной тайне" 1993 г. Это - сведения в военной области; сведения в области экономики, науки, техники; сведения в области внешней политики, экономики; сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем ряд положений ст.5 данного Закона носит весьма общий, расплывчатый характер.

Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" 1995 года регулирует отношения, связанные с распространением государственными средствами массовой информации материалов, сообщений о деятельности органов государственной власти РФ и ее субъектов. Обращает на себя внимание тот факт, что многие положения, касающиеся деятельности данных СМИ в этой области, носят ярко выраженный жесткий, обязательный, характер. Определенную опасность, в частности, представляет требование к ним, содержащееся в ст.11 Закона, "предусматривать в иных публицистических, информационных и информационно-аналитических программах всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти... позиции депутатских объединений в Государственной Думе, депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы". Заметим, что всесторонность, объективность - категории оценочные, достаточно абстрактные. В связи с этим данная норма может быть использована для борьбы с журналистами, которые критически настроены к тем или иным депутатам, их фракциям. Такой стиль российского Закона не вполне соответствует Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) 820 (1984 г.). В ней обязательные позиции в сфере освещения деятельности органов государственной власти касаются лишь их самих. В отношении СМИ используются рекомендательные положения.

Центральная фигура в реализации свободы выражения мнения, свободы информации - журналист. Его статус определен в Законе "О средствах массовой информации". К его основным правам Закон относит поиск, запрашивание и получение, распространение информации; посещение государственных органов и организаций, предприятий и учреждений, органов общественных объединений или их пресс-служб; право быть принятым должностным лицом в связи с запросом информации; получение доступа к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну, и ряд других.

Наличие прав предполагает и определенные обязанности журналиста. Они состоят в следующем: соблюдение устава редакции, с которой он состоит в трудовых отношениях; удовлетворение просьб лиц, предоставляющих информацию, об указании на ее источник, авторизации цитируемого высказывания, если оно оглашается впервые; сохранение конфиденциальности информации и/или ее источника; получение согласия (за исключением случаев, когда это необходимо для защиты общественных интересов) на распространение в средствах массовой информации сведений о личной жизни гражданина от самого гражданина или его законных представителей. Журналист обязан при получении информации от граждан и должностных лиц ставить их в известность о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки; ставить в известность главного редактора о возможных исках и предъявлении иных, предусмотренных законом требований в связи с распространением подготовленного им сообщения или материала; отказаться от данного ему главным редактором или редакцией задания, если оно либо его выполнение связано с нарушением закона; представлять при осуществлении профессиональной деятельности по первому требованию личное удостоверение или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста. Вместе с тем в российском законодательстве не урегулирован фактически вопрос о журналистской тайне. Это в значительной степени затрудняет деятельность журналистов, делает их не защищенными перед государственными органами. Необходимы также дополнительные, эффективные правовые меры по обеспечению экономической независимости журналистов.

Вошло в жизнь негативное явление, связанное с монополизацией средств массовой информации исполнительными органами власти, определенными финансово-политическими группами. В результате создается угроза осуществлению свободы выражения мнения, получения, распространения информации, идей без вмешательства со стороны. Наблюдается вмешательство в деятельность редакций, ограничение их самостоятельности, оказание финансового и иного давления со стороны государственных органов или финансовых групп. Указанное противоречит положениям ст.10 Конвенции, а также Резолюции ПАСЕ 428 (1970 г.) о независимости средств массовой информации от государственного контроля и запрете частным предприятиям, финансовым группам и государству иметь право на монополию в области средств массовой информации.

Растет и число преступлений, связанных с посягательством на жизнь журналистов. В их числе - убийства, нанесение тяжких телесных повреждений, захват в заложники (в последние годы это, например, убийства В.Листьева, Д.Холодова и др.).

Однако самая многочисленная группа правонарушений связана с ограничением доступа к информации. Это, в частности, лишение определенных журналистов возможности посещения пресс-конференций, присутствия на определенных объектах, территориях, отказ в предоставлении информации со стороны чиновников. От журналистов скрывают факты, документы, статистические материалы. Особенно часто отказывают в информации представители исполнительной власти, правоохранительных органов. Имеют место нарушения, связанные с ограничением, воспрепятствованием распространению информации, - изъятие записывающей, передающей аппаратуры, необоснованное ограничение телерадиовещания, отключение от эфира, закрытие редакций и др.

В то же время растет и число правонарушений со стороны СМИ, связанных с посягательством на честь, достоинство и деловую репутацию граждан. Они во многих случаях являются результатом низкого профессионального уровня публикатора. Действия по пресечению таких правонарушений оправданны. Они соответствуют ст.10 Конвенции, а также Декларации ПАСЕ 428 (1970 г.), которая указывает на недопустимость ущемления права на уважение личной жизни в угоду свободе выражения мнения. Декларация толкует право на уважение личной жизни как право вести свою жизнь по собственному усмотрению при минимальном постороннем вмешательстве. Оно касается личной, семейной жизни, физической и духовной неприкосновенности, чести и репутации. Имели место в последние годы со стороны СМИ и правонарушения, связанные с предвыборной агитацией. Они заключались в ведении агитации в тот период, когда она была запрещена; в лишении кандидатов и объединений равных возможностей для изложения предвыборных программ; в распространении ложных сведений о кандидате.

Весьма тревожны сигналы о попытках введения цензуры в СМИ. Существование цензуры в любой, даже косвенной, форме противоречит Конституции РФ и ст.10 Конвенции, прецедентному праву, созданному на ее основе. Декларация ПАСЕ 428 (1970 г.) устанавливает, что не должно быть ни прямой, ни косвенной цензуры печати или содержания телепрограмм, ограничения могут налагаться лишь в пределах, разрешенных ст.10 Конвенции.

В марте 1999 г. парламентом нашей страны принят Закон "О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации". Данный акт устанавливает ряд контрольных полномочий этого органа по отношению к СМИ. Такая ситуация в значительной степени не соответствует принципу, определенному в Резолюции ПАСЕ 428 (1970 г.), гласящему, что любое ущемление независимости средств массовой информации допустимо только на основании решения суда.

В заключение следует отметить, что достаточно часто в последнее время мы встречали критику в адрес СМИ в связи с тем, что они слишком акцентируют внимание на негативных сторонах жизни российского общества, подвергают острой критике тех или иных политических деятелей. В связи с этим в документах Совета Европы отмечается, что прогресс общества, развитие человека возможны только тогда, когда это касается не только "информации" и "идей", которые принимаются благожелательно или расцениваются как безвредные, или принимаются с безразличием, но и тех, которые шокируют или вызывают беспокойство со стороны государства или какой-либо части населения. Это требование плюрализма, терпимости и широты взглядов, без которых не существует "демократическое общество" (дело Хэндисайд против Великобритании, 1976 г.). Об этом же свидетельствует позиция органов Совета Европы по пределам возможности критики политических деятелей в связи со свободой выражения мнения и свободой информации. Европейский Суд констатировал, что пределы приемлемой критики шире в отношении политического деятеля, чем в отношении частного лица. В отличие от частного лица, политический деятель неизбежно и сознательно отдает себя на суд в отношении каждого своего слова и действия как журналистов, так и широкой публики. Статья 10 Конвенции гарантирует, что репутация всех лиц будет защищена, и эта защита распространяется и на политических деятелей. Но в этих случаях требования такой защиты должны соответствовать интересам открытого обсуждения политических вопросов (дело Лингенс против Австрии, 1986 г.).

Для приведения российского законодательства, практики его правоприменения, связанных со свободой информации, деятельностью СМИ, в соответствие со стандартами Совета Европы необходимо еще принять ряд законодательных и практических мер. Представляется, что трансформация во внутреннее право различного рода предписаний Совета Европы в данной сфере будет проводиться, прежде всего, путем их прямого воспроизводства в текущем российском законодательстве. Многие проблемы можно было бы решить путем принятия ряда новых узловых комплексных нормативных актов, например, Закона "О праве на информацию в Российской Федерации".

Заместитель директора

Института государства

и права РАН,

доктор юридических наук

Ю.Шульженко