"Частно-правовые институты и нормы в системе экологического законодательства" (Новикова Е., "Российская юстиция", 1999, N 5)

Частно-правовые институты и нормы в системе
экологического законодательства

Актуальность анализа роли институтов частного права в экологическом законодательстве обусловлена рядом причин, одна из них - законодательный бум в таких странах СНГ, как Россия и Казахстан. В последнем уже принят и действует целый пакет экологического законодательства нового поколения, а в России соответствующая подготовка продолжается. Но отсутствие специальных научных исследований на эту тему в эколого-правовой литературе порождает нерешенность ряда новых проблем. Такой анализ способствовал бы более правильному пониманию роли государства в новых социально-экономических условиях, определению природы правоотношений, более правильному выбору методов правового регулирования в сфере экологического законодательства.

До сих пор остается спорным вопрос о соотношении предметов регулирования гражданского и экологического права, для разрешения которого, следуя логическому приему "от противного", попытаемся понять пределы действия гражданского права.

В большинстве стран СНГ государство по-прежнему продолжает оставаться основным участником правоотношений. Это во многом объясняет сложившееся положение, при котором значительная доля норм частного права все еще поглощается публичным. При этом, тем не менее, четко прослеживается тенденция увеличения объема и повышения значения норм и институтов, регулирующих договорные и иные гражданско-правовые отношения.

Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (1991 г.) воспроизвели положения ранее принятых Основ и ГК союзных республик. В п.3 ст.1 Основ (1991 г.) было записано: "К семейным, трудовым отношениям и отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающим признакам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются соответственно семейным, трудовым законодательством и законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды". Таким образом, получил закрепление принцип субсидиарного применения гражданско-правовых норм.

Новые Гражданские кодексы Российской Федерации и Республики Казахстан подготавливались и принимались в период возрождения частного права. Естественно, что в этих условиях возникла потребность нового решения многих вопросов. Среди них одно из первых мест заняла проблема предмета гражданского права.

Круг отношений, регулируемых гражданским правом, определяется, прежде всего, в п.2 ст.2 ГК Российской Федерации (аналогичные нормы изложены в ст.1, пп.1 и 2 ГК Республики Казахстан). В них, с одной стороны, выделяется основной предмет регулирования гражданского права - имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, а с другой, эти же отношения могут регулироваться и отраслями, включаемыми в число публичных. Гражданским законодательством регулируются прежде всего имущественные отношения, основанные на началах равенства.

Таким образом, из новых Гражданских кодексов России и Казахстана была исключена норма, которая не соответствовала идее гражданского права как универсального преемника частного права, поскольку упоминала о земельных отношениях а также наряду с ними семейных и трудовых. Несмотря на различие в их содержании, в период действия прежнего законодательства это давало основание рассматривать перечисленные отношения как предмет отдельных от гражданского права отраслей.

Сегодня представляется очевидным, что идея о самостоятельности природноресурсовых отраслей опиралась на утратившие значение идеологические установки и не имела обоснованной юридико-технической основы. Земельное право и другие тесно связанные с ним природноресурсовые отрасли права базировались на том, что единственным собственником земли и природных ресурсов являлось государство. Земля не имела денежной оценки, в балансах предприятий она выражалась не стоимостью, а исключительно размером (в гектарах), и практически оказалась изъятой из оборота. Соответственно передача отдельных участков земли в пользование гражданам и юридическим лицам происходила исключительно в силу властных предписаний государственных органов управления. По этой причине в дискуссии по поводу самостоятельности земельного права сторонникам соответствующей идеи противостояли те, кто считал земельное право составной частью другой отрасли, которой, однако, должно было быть не гражданское право, а право административное, построенное на началах власти и подчинения.

До 1990 года и в России, и в Казахстане была единственная форма собственности на природные ресурсы - исключительная государственная собственность, осуществляемая монопольно государством. В настоящее время формы права собственности на природные ресурсы определяются ч.2 ст.9 Конституции России, где говорится, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Регулированию вопросов земельной собственности посвящено значительное число законодательных актов. В указе Президента Республики Казахстан от 22 декабря 1995 г. "О земле" этому вопросу посвящены десятки статей. По ГК Казахстана земельные участки отнесены к недвижимости; они являются объектами гражданских прав и, соответственно, на них полностью распространяется общий режим гражданско-правового регулирования, если, разумеется, иное не предусмотрено специальным законодательством. ГК России пошел еще дальше, включив в свой состав главу 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" (правда, с отлагательным условием).

Законодательством обеих республик установлено право собственности также на недра, животный мир, водные объекты, леса, а также особо охраняемые природные территории. Атмосферный воздух согласно одноименным и аналогичным в обеих республиках Законам "Об охране атмосферного воздуха" объектом права собственности не является в силу невозможности его индивидуализации.

Что же все-таки произошло с законодательной базой и что изменилось в области правоприменения?

Во-первых, на сегодня становится необратимым и очевидным расширение сферы действия гражданского права и, соответственно, процесса активного поглощения гражданско-правовым регулированием значительного объема отношений в области природопользования. Думается, значение экологической специфики отношений при этом нисколько не умаляется. Как и прежде, основная трудность заключается в правильном ее учете: в связи с появлением нового гражданского законодательства произошла лишь легализация негласно существовавшего теневого рынка прав на природные объекты и ресурсы. При этом сохранилась постоянная задача - обеспечение экологических требований на всех стадиях хозяйственной деятельности, изменились лишь некоторые механизмы ее исполнения.

Другая проблема связана с выбором применимого права при использовании договора в эколого-правовых отношениях. Договор на природопользование как один из ключевых частно-правовых институтов впервые появился в экологическом законодательстве в связи с принятием Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей среды". Ему была посвящена ст.18 "Договор и лицензия на комплексное природопользование". В дальнейшем договор получает свое развитие в земельном, лесном, водном законодательстве и законодательстве о недрах.

В самом деле, какая или какие отрасли законодательства регулируют теперь возрастающий массив договорных отношений в сфере природопользования, традиционно являющихся частью земельного, водного, лесного и других отраслей природноресурсового законодательства? Поскольку наличие между сторонами отношений власти и подчинения в принципе исключает возможность применения не только гражданского законодательства, но и самой конструкции договора как такового, то, очевидно, что п.2 ст.2 ГК РФ имеет в виду иные, недоговорные отношения. Договор же может существовать только между субъектами, которые в каждом конкретном случае занимают равное положение. Возможны поэтому договорные отношения, к примеру, между государством в лице правительства или другого органа исполнительной власти по поводу предоставления в пользование природных объектов. Все такие договоры по своему характеру можно отнести к гражданско-правовым договорам (правда, с определенными оговорками).

Безусловно, специфика применения договорной конструкции в законодательстве о природных ресурсах и, в частности, о недрах в водном и лесном законодательстве должна быть учтена. Наличие лицензии или разрешения на природопользование, как правило, является необходимым основанием и условием для заключения соответствующего договора. Договор на природопользование является средством правового регулирования отношений как наряду с лицензией, так и самостоятельно, порождая права на различные виды пользования природными ресурсами и на юридическую защиту таких прав. При этом необходимо исходить из того, что эколого-правовые нормы пользуются несомненным приоритетом, как специальные над общими.

Процесс проникновения частно-правовых институтов в сферу действия экологического права представляется в целом позитивным явлением в силу ряда причин. Природные объекты и ресурсы, становясь предметом оборота, перестают быть "бесплатными" и начинают приобретать свою реальную стоимость. Кроме того, предметом оборота становятся и права на природные ресурсы. Упорядочивается характер отношений в результате применения к ним веками отработанных классических юридических конструкций, могут использоваться все разнообразные способы гражданско-правовой защиты прав. В то же время гибкость гражданско-правовых процедур совместима с материальными нормами экологического права и вполне позволяет осуществлять учет экологической специфики. Практически повсюду, как в российском ГК, так и в казахстанском ГК, можно встретить оговорки о том, что данная норма действует, если иное не предусмотрено законом. Существует и возможность одновременного применения гражданско-правовых и административно-правовых методов к одним и тем же эколого-правовым отношениям (когда, например, в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные договором, и причиняется существенный экологический вред). Кроме того, укрепляется законность, обеспечивается большая защита прав природопользователей и граждан, так как произволу чиновников теперь противостоят открытые легальные гражданско-правовые процедуры, а в некоторых случаях введены даже конкурсные основы для получения прав природопользования или купли-продажи природных ресурсов. И, наконец, в экологическом законодательстве появляются новые комбинированные институты с частно-правовыми элементами (отчуждаемость лицензий на пользование природными ресурсами, экологический аудит, платность природопользования и т.д.).

В этом процессе существуют также минусы и издержки, к числу которых можно отнести, в основном, неподготовленность к новым рыночным условиям существующих правового и организационного механизмов регулирования охраны окружающей среды.

Участие государства в эколого-правовых отношениях накладывает на них серьезный отпечаток и во многом определяет его специфику. Поэтому на практике весьма осложнено действие договоров о природопользовании, которые заключаются, как правило, с государством. С учетом этого трудно разделить позицию некоторых цивилистов относительно того что такие договоры являются "обычными гражданско-правовыми". В отношениях с государством нельзя забывать, что оно в лице своих структур, принимая на себя договорные обязательства, не перестает функционировать как публично-правовой субъект. Никакие гарантии выполнения государством своих обязательств, предусмотренных таким договором, на практике автоматически не срабатывают. Например, принятие нового законодательного акта может существенно повлиять на условия договора, ранее заключенного с государством, а также на положение его участников или на способность государства выполнить свои обязательства.

Интересна и актуальна в рассматриваемых нами отношениях проблема коллизии закона и договора с участием государства. В наших странах пока еще не существует достаточной законодательной основы для ее разрешения. На практике в силу известных традиций приоритет отдается, конечно, закону. Причем известное правило о том, что закон обратной силы не имеет (хотя иногда и оно нарушается), здесь большого значения не имеет, поскольку договоры на природопользование с участием государства, как правило, рассчитаны на десятилетия. По причине своей особой роли государство как участник гражданских правоотношений имеет практически неограниченные возможности для манипуляции своими обязательствами.

Перестройка системы права собственности на природные ресурсы, возрастание роли договора и других частноправовых институтов в экологическом законодательстве, появление, как следствие, множественности новых субъектов - участников правоотношений объективно требуют изменения и пересмотра государственных экологических функций. В принципиальном обновлении нуждается теперь сфера государственного управления природопользованием, а именно: государственного экологического контроля и экспертизы, процедура экологического нормирования и стандартизации и другие. Кардинального пересмотра требует в первую очередь система бюджетного и внебюджетного финансирования охраны окружающей среды.

Кандидат юридических наук

Новикова Е.