"Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты права частной собственности" (Обушенко Л.А., "Законодательство", 1998, N 10)

Признание недействительным акта государственного органа или
органа местного самоуправления как способ защиты
права частной собственности

Для защиты права частной собственности все чаще используется такой способ, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Законодательство в данном случае не оговаривает вид такого акта: это может быть предписание индивидуального характера или нормативный правовой акт, призванный регулировать ту или иную сферу общественных отношений. Это процессуальный способ защиты права, поскольку реализовать его можно только путем обращения в соответствующий юрисдикционный орган: арбитражный суд или суд общей юрисдикции (это положение было закреплено еще в Гражданском кодексе (ГК) РСФСР 1922 г.).

Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления в результате предъявления соответствующего иска или подачи жалобы - это особый, самостоятельный способ защиты права частной собственности, который имеет гражданско-правовой, а не государственно-правовой или административно-правовой характер*(1).

Следует обратить внимание на то, что в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (АПК РФ) 1995 г.*(2) арбитражным судам не подведомственно рассмотрение дел об обжаловании нормативных актов органов государственной власти или местного самоуправления. В соответствии со ст.22 АПК РФ арбитражные суды рассматривают споры только о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Арбитражный суд может при рассмотрении конкретного дела "проигнорировать" тот или иной нормативный документ, который, с его точки зрения, не соответствует законодательству Российской Федерации*(3), но не более того.

Рассматривать дела об обжаловании нормативных правовых актов могут только общие суды. Что касается нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то обжаловать их в соответствии со ст.116 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РСФСР можно только в Верховный Суд РФ.

Способом защиты прав (в частности, права собственности) является не только само признание незаконным и не подлежащим применению нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления (поскольку это означает возврат субъектов права в положение, существовавшее до издания данного акта), но и возмещение убытков, причиненных изданием акта.

Убытки в соответствии со ст.16 ГК РФ возмещаются "Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

В п.6 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснялось, что основаниями для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующими требованиями*(4).

В основном право собственности нарушается путем издания индивидуальных, ненормативных актов, которые и обжалуются гражданами и организациями в суд (арбитражный суд)*(5).

Например, Российский союз молодежи обратился в Арбитражный суд Москвы и иском о признании недействительным постановления правительства Москвы от 11 июля 1995 г. N 600, которым гостиничный комплекс "Юность" принят в муниципальную собственность*(6). Решением от 24 октября 1995 г. в иске отказано на том основании, что на момент издания оспариваемого постановления правительства Москвы гостиничный комплекс ни в чьей собственности или владении не находился. При рассмотрении дела в Высшем Арбитражном Суде РФ выяснилось, что гостиничный комплекс "Юность", ранее находившийся на балансе Управления делами ЦК ВЛКСМ, в 1991 г. был передан в собственность ЦК ЛКСМ РСФСР. В октябре 1991 г. ЛКСМ РСФСР был переименован в Российский союз молодежи. Данных о том, что данный гостиничный комплекс в установленном порядке был отнесен к государственной или муниципальной собственности, нет. В этой связи распоряжение правительства Москвы от 11 июля 1995 г. N 600 было признано Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ недействительным.

Для защиты права собственности рассматриваемый способ чаще всего применяется в связи с недвижимостью. В процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий помимо экономических упущений было допущено и много юридических неточностей, а порой и грубых нарушений прав отдельных лиц. Ненормативные акты органов управления государственной и муниципальной собственностью о распоряжении имуществом подчас вносят неразбериху в отношения между участниками приватизационного процесса и приводят к спорам.

Так, ТОО "Фирма "Реал"*(7) обратилось в Арбитражный суд Москвы с иском о признании недействительными распоряжения Москомимущества от 27 июля 1993 г. N 574-р "О приватизации проектно-конструкторского технологического бюро Министерства связи Российской Федерации" и учредительных документов акционерного общества открытого типа "Проектно-конструкторское технологическое бюро" (АООТ "ПКТБ") в части включения в его уставный капитал нежилых помещений площадью 638,4 м2, занимаемых истцом. Решением от 2 октября 1996 г. иск был удовлетворен частично: признан недействительным п.2 указанного распоряжения. В оставшейся части иск был удовлетворен решением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (постановление N 2133/97 от 30 сентября 1997 г.), изменившим решение от 2 октября 1996 г. Учредительные документы АООТ "ПКТБ" были признаны недействительными в части включения в его уставный капитал спорных нежилых помещений, поскольку из материалов дела следовало, что данные помещения с 1954 г. занимали предприятия торговли - правопредшественники истца.

Нарушает право частной собственности также акт о применении к лицу мер административного характера (разумеется, при незаконности такого постановления, предписания, указания и т.п.), например, при наложении незаконного штрафа, проведения административной конфискации имущества и т.п.

Индивидуальное частное предприятие "А плюс Д"*(8) обратилось в Арбитражный суд Москвы с иском к Шереметьевской таможне о признании недействительным постановления от 1 сентября 1995 г. N 08500-215/95 о взыскании 6 030 700 тыс. рублей штрафных санкций за нарушение таможенных правил. Первоначально в иске было отказано. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (постановление N 4336/96 от 30 сентября 1997 г.) указанные судебные акты отменил и признал спорное постановление Шереметьевской таможни недействительным, поскольку истцом в действительности не были допущены нарушения таможенных правил, предусматривающие ответственность, установленную ч.1 ст.279 Таможенного кодекса РФ.

Административная конфискация имущества на практике вызывает серьезные проблемы. В соответствии с п.2 ст.243 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке. Вместе с тем в соответствии со ст.35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Анализируя эти нормы, юристы приходят к двум противоположным мнениям. В соответствии с первым, "изъятие имущества без суда в данном случае не противоречит Конституции, поскольку формула статьи 35 "по решению суда" означает, что у собственника должна быть возможность обжаловать любой акт о лишении имущества в суде"*(9). Сторонники же второй точки зрения полагают, что "запрет изъятия имущества у собственника иначе как по решению суда (если иное не установлено законом, принятым после вступления Конституции в силу) должен быть распространен и на отношения, регулируемые не только гражданским правом"*(10).

Если придерживаться второй точки зрения, то, в частности, положения Таможенного кодекса РФ, устанавливающие такой вид взысканий, налагаемых за нарушение таможенных правил, как административная конфискация товаров и транспортных средств (ст.242, 266, 280 ТК РФ), не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ.

Данные положения ТК РФ неоднократно обжаловались в Конституционный Суд РФ, но, как видно из принимаемых решений, позиция Конституционного Суда по данному вопросу окончательно не сложилась.

Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. "По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом новгородского областного суда", общие положения Таможенного кодекса о применении взыскания в виде конфискации товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, товаров и транспортных средств со специально изготовленными тайниками, использованными для перемещения через таможенную границу Российской Федерации с сокрытием предметов, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, а также конфискации транспортных средств, на которых перевозились товары, являющиеся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, признаны соответствующими Конституции Российской Федерации*(11).

Почти через год, 11 марта 1998 г., Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности ст.266 Таможенного кодекса Российской Федерации, ч.2 ст. 85 и 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М.Гаглоевой и А.Б.Пестрякова принял постановление*(12), которым признал не соответствующей Конституции РФ ст.266 ТК РФ, поскольку она предусматривает в качестве меры административной ответственности конфискацию товаров и транспортных средств, назначаемую без судебного решения и являющуюся несоразмерной деянию, указанному в данной статье. Следует отметить, что данная статья предусматривает конфискацию товаров и транспортных средств за конкретный вид таможенного нарушения. Противоречия между двумя решениями были отмечены и в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука*(13).

За последние годы значение способа защиты права частной собственности, которому посвящена данная статья, многократно возросло. Судебная система постепенно начинает осознавать себя "третьей властью" и активно встает на защиту граждан и юридических лиц от встречающегося, к сожалению, произвола государственных органов и органов местного самоуправления. Представляется, что в ближайшее время судам предстоит рассмотреть немало жалоб на неправомерные акты (как ненормативного, так и нормативного характера), и количество таких обращений будет возрастать, поскольку, если в отношении других лиц, нарушающих право частной собственности, можно использовать и другие способы защиты, то заставить государство прекратить нарушение можно только воздействием на него через судебные органы - путем предъявления требований об отмене соответствующих актов.

Начальник отдела департамента

регистрации и контроля за

ведомственными нормативными

актами Министерства юстиции РФ

Л.А.Обушенко

-----------------------

*(1) Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С.210.

*(2) СЗ РФ. 1995. N 19. Ст.1709.

*(3) См. п.2 ст.11 АПК РФ // Там же.

*(4) Российская газета. 1996. 10 августа.

*(5) В последнее время - вследствие роста юридической грамотности населения и значительного увеличения числа юристов - участились случаи обращения лиц в Верховный Суд РФ с жалобами на неправомерность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и Верховный Суд РФ нередко эти жалобы удовлетворяет.

*(6) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 ноября 1996 г. N 1892/96 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. N 2. С.45-46.

*(7) Там же. 1998. N 1. С.33-34.

*(8) Там же. С.67-68.

*(9) Гаджиев Г. Конституционные гарантии предпринимательской деятельности // Хозяйство и право. 1995. N 8. С.28-29.

*(10) Кочура В. Изъятие имущества у собственника без решения суда // Хозяйство и право. 1996. N 8. С.84.

*(11) СЗ РФ. 1997. N 21. Ст.2542.

*(12) Там же. 1998. N 12. Ст.1458.

*(13) Там же.